论文构建政府、社会和高校三元治理模式，该文是社会类参考文献格式范文跟治理模式和三元和政府相关自考毕业论文范文.
姚金雨1,徐玉特2
（1．武汉大学教育科学研究院,湖北武汉,43070;2．广西师范学院教育科学学院,广西南宁,530000）
摘 要：政府、社会和高校的三元治理模式,强调高等教育管理权在政府、社会团体和高校之间的分散和制衡.三元治理模式的关键是制度创新,包括宏观上政府简政放权的制度创新、中观社会团体的制度创新和微观高校自主权的制度创新.宏观政府的制度创新,主要是指政府的简政放权,把一些权力和职能让渡给社会团体和高校,并建立和完善相关的机构和制度.和省级政府建立高等教育发展规划委员会、高等教育质量监督与管理委员会及高等教育拨款委员会.中观社会团体的制度创新,不仅要关注到政府权责内的全国性重大问题,还要关注高校实践领域的各种具体问题.出台社会团体法人资格法规；增设有关社会团体管理权限的法律规定；制定社会团体运行模式的政策.微观高校自主权的制度创新,需要从确立高校的法人实体地位着手,理顺高校内部治理机构中的党政和教师、学生及相关利益主体的关系,并以党政关系为主轴进行制度创新：制定高校法人实体的相关法律制度；加快高校内董事会制的改革,实行高校内领导体制董事会制.
关键词：三元治理模式；制度创新；权力制衡；社会团体治理；高校自主权
中图分类号：G646
文献标志码：A
文章编号：1672-8742(2017)01-0010-08
一、引
言
当前,中国高等教育改革陷入一种两难境地：政府因治理责任过多而在某些领域出现低效现象；扩大高校自主权一直难以全面落实.政府和高校各自的局限性是导致这一困境的根源.政府的局限性主要体现在其治理方式是以强制命令为主,与高等教育多样化本身发展的现实及高校自治和学术自由的价值取向相冲突.政府对高校治理方式的局限性决定了其对高等教育中的许多事务无法进行有效和妥善解决.高校的局限性则主要表现为：作为分散的个体,其权力范围仅限于一校之内,无法延伸到高校之外.这就决定了高校间的很多事务仅仅依靠高校个体的力量无法得到解决.这就需要寻求政府和高校两者之外的第三方——社会团体力量的辅助和补充,来弥补政府和高校各自的局限性.
把社会团体引入政、校治理结构,是由社会团体本身所具有的组织性、非营业性、独立性、自愿性、自治性和专业性的特征决定的.正是教育类社会团体本身的这些特性,使之能够为政府分担相关职能,并为高校的组织自律提供可能.
治理理论强调国家与公民的合作、非政府与政府组织的合作、强制与自愿的合作,在管理中实现上下和内外各主体间的互动,主张通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标实现对公共事务的管理.在三元治理模式中,政府、社会团体和高校三个主体间的关系,如图1所示.政府作为宏观治理主体,主要通过规划、监督和财政拨款等方式参与高校治理.作为中观主体的社会团体,主要是以为政府提供决策信息、监督高校自律及通过购买政府服务对高校进行认证等方式参与高校治理.高校作为微观治理的主体,是独立的个体,根据政府和社会团体提供的信息进行自我决策和执行,实现高校自治和学术自由.要实现政府、社会团体和高校间的合作、协作和协商以达成对高校的有效管理,需要三者具备相应的权力并承担责任,这是实现平等对话的前提和基础.这就需要政府简政放权,赋予社会团体和高校相应的权责,同时也需要高校让渡出部分权力给社会团体,实现权力的分散和制衡.
新制度经济学认为：“制度是用于共同体内、众所周知的规则.它们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为,并无一例外地对违规行为施加某些惩罚.”制度促进着可预见性,并防止着混乱和任意行为.但审视我国相关的政策法规,在规范相关治理主体方面出现了不同程度的政府职能转变上的制度错位,譬如,社会团体权责的制度虚位和高校自主权的制度缺位等问题.这需要在制度上进行有效的创新,方能使三元治理模式奏效.
一、政府简政放权的制度创新
改革开放以来,政府的简政放权成为我国经济领域和政治领域的主旋律,高等教育领域也不例外.政府为了确保能实现权力下放的目标,进行了相关制度设计和安排,但纵观高等教育领域的相关制度变迁,却在一定程度上存在着制度错位现象：(1)政府权力的收放只是在不同层级的政府间行为,未涉及到学校自主权.由于特殊的历史、传统,中国的高校一直缺乏学术自治和学术自由,在此种状况下,高校要想获得自主权就显得力不从心.(2)权力的收放只涉及到政府间,而政、校间缺乏相关政策指引,导致高校在制定具体的行为准则时受制于政府,自下而上的改革被弱化.③政府权力的下放涉及政府间和政校间的配置关系,这两者之间的权利下放一直是线性下放.社会团体的力量在政府政策制定和实施方面一直被忽视.例如,1979年颁布《关于建议重新颁发（关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定）的报告》,明确提出了高等教育实行“统一领导,和省、自治区和市两级管理”的体制.1995年《教育法》规定,国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作.高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府共同管理.1998年颁布的《高等教育法》规定,国务院统一领导和管理全国高等教育事业.省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业,管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校.2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要》提出,建立以省级政府为主管理高等教育的体制,建立高校分类体系,实行分类管理.但具体到高校相关权力方面就显得规定不足.
根据三元治理模式,政府必须把一些权力和职能让渡给社会团体和高校.政府作为高校宏观层面的治理主体,主要负责全国高等教育政策的制定,尤其关注高等教育的入学机会公平、对高等教育实行问责、相关科研经费的拨款、学生资助和保障校园安全等问题.这就意味着要对政府的职能和权力进行“束手”,以免其权力的无限膨胀,以防其侵害社会团体和高校的权力.政府的职能需要定位于具有强制指令性的事务和全国性的教育方针政策的制定层面,而不是事无巨细地参与高校的内部事务的处理.这就需要在制度上保证相关职能的发挥.而政府职能的有效发挥需要相关机构的保证.因此,建立相关的机制成为当务之急.
1．和省级政府建立高等教育发展规划委员会
政府作为高等教育的宏观调控治理主体需要把握高等教育发展的方向和目标.这就要求建立与宏观调控职能相适应的高等教育规划委员会.该委员会的主要任务是根据社会经济、政治和文化等方面的发展,规划高等教育的发展,并使高等教育的发展与社会政治、经济和文化的发展相适应,并酌情考虑高等教育的适度超越发展.该委员会的设置可以酌情考虑当前我国教育部和教育厅的相关司、处、局、科室等的情况来进行有效整合.该委员会成员要尽可能吸收相关领域的专家、学者和社会公正人士,例如,教育领域、经济领域、政治领域及文化领域的相关人士的参与.该委员会负责制定相关高等教育发展的政策,并提交相关行政和立法部门审批,进而指导社会团体和高校相关工作的开展.
2．和省级政府建立高等教育质量监督与管理委员会
高等教育的质量是促进高校和社会经济发展,进而实现国家经济竞争力和综合国力提升的关键因素.因此,对高等教育质量的宏观调控应该成为政府的重要职责之一,同时也应该成为政府拨款的重要依据之一.政府对高等教育质量的监控并非意味着由政府亲自对高等教育的发展进行评估.这方面的评估可以由更具专业性和职业性的社会团体中的认证协会来进行.政府建立高等教育质量监控与管理委员会,其任务主要是根据高等教育发展规划委员会提出的目标进行分解,制定高等教育质量的各项宏观指标,包括教学质量、科研质量、学生科技活动质量、毕业生就业质量、用人单位满意度情况等方面,而具体的操作指标则由认证协会组织细化并实践.高等教育质量监督与管理委员会只负责为其制定一个评估的框架,对其结果进行认可,并适时购买协会组织的认证服务,促进高校教育质量的提升.由于高等教育质量的特殊性,因此该委员会的成员也需要吸收相关领域的专家、学者、社会公正人士参与进来,也可以根据教育部和教育厅当前的各司、处、局和科室等部门来进行有效整合.
3．和省级政府建立高等教育拨款委员会
虽然各国对高等教育拨款的方式和形式不一,但几乎都把对高等教育的拨款作为政府的一项重要职责.特别是20世纪80年代以来,随着高校对经济和社会科技发展的作用日益明显,各国都在企图对高等教育进行资助的同时,对其进行控制或者采取更加有效的拨款方式实现对高等教育更为广泛的影响.例如,英国政府在1993年将大学基金委员会、多科技术学院及学院基金委员会合并成高等教育基金委员会,我国的台湾地区在2001年成立“行政院”教育经费基准委员会和“教育部”教育分配审议委员会.这些委员会的合并或者成立都是为了实现政府拨款的效益、效率和质量的提升.鉴于此,国家应该成立高等教育拨款委员会,负责高校各项拨款事宜.其任务主要是根据不同层次、地区和规模的高校的基本经费需求进行预算,然后报相关部门审批.同时,在保障基本经费的前提下,设立相应的竞争性的项目经费,促进不同类型和层次的高校形成对高校经费的良性竞争机制,而不是规定“211工程”或者“985工程”高校有更多的优先权.这样做还可以促成不同特色学校的发展.该委员会的成员主要应由教育部、财政部、各相关领域的专家、社会公正人士、教师、家长代表及学生组成.
三、社会团体的制度创新
社会团体,在中国是指“中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织.”从这个意义上看,其性质类型与英美国家的协会组织①类似,这是宪法赋予公民结社自由权的体现.近年来,中国社会团体不断发展壮大,2002 2006年间,中国社会团体快速发展,专业性、行业性、学术性和联合性社团的数量都相当可观,如图2所示.到2009年教育类社团已达13358个.但长期以来,中国所形成的“大政府、小社会”甚至政府和社会合二为一的状况,导致社会力量在国家治理中的作用被弱化或者被压制.因此,中国针对社会团体的相关法律法规显得相对滞后和缺位.
《社会团体登记管理条例》是中国目前鲜有的对社会团体的权责进行规范的规章之一.该《条例》第2条明确指出,国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社团组织,高校作为国家机关举办的事业单位是否有权利建立社会团体,争取维护自身的合法权益,这是一个相对模糊的问题.该条例对相关社团组织的主管部门和审批部门进行了严格的界定,这事实上还是力争把社会团体作为政府权力或者利益的代表,社团组织的独立性和自主性势必受到损害.
在三元治理模式中,中观层面的治理权责最多也最重要,因而分工较细且数量众多,由职业性和专业性较强的社会组织来担任成为可能并有其必要性.社会团体作为高等教育中的自我组织,所涉及的治理范围广泛,其关注的问题不仅是政府关注的全国性重大问题,还包括高校实践中所出现的各种具体问题.因此,其职能定位于两个方面：(1)作为非政府主体参与政府制定高等教育政策,表达高校的利益诉求.(2)为高校团体本身的实践活动制定各种规则并监督这些规则的实施,通过促进各种信息、人员的沟通和联系,促成高校内部以及高校与外界的工商企业界包括政府之间进行各种合作和协商.社会团体的这些职能和权力的获得,不仅需要政府权力和职责的让渡,同时也需要制度给予的保障.因此,需要对社会团体的相关制度进行有效创新.
1．出台有关社会团体法人资格的法规
政府尽快出台非营利性组织法人资格相关法律法规,使社会团体具备法人资格,成为独立的民事主体,在各种事物和活动中,能够独立承担民事责任.同时,法人资格的获得也使社会团体拥有法律所规定的各项管理权力,其合法权益确实能得到国家相关法律的保护.这是其能发挥重要作用的前提.
社会团体作为高校、高校中的院系及高校教职员工的结社组织,高等教育社会团体的合法性是根源于中国宪法对公民结社、言论和集会等自由权力的保障.社会团体作为非盈利性组织,具备非盈利性法人的资格和税收优惠或补助政策,同时给予它们法人地位,这有利于其有效地行使权力和履行义务,并承担相应的责任.这也是政府让渡部分权力和职责不可或缺的条件.
2．增设有关社会团体管理权限的法律规定
社会团体管理权限是其作为民间组织拥有较大的独立性和自主性的前提.这些权限的规定和获得不仅使其可以按高等教育原则和规律处理内部事务,规范和约束成员行为,还可以令其作为高等教育的代表者参与政府的政策制定过程,维护自身权益.因此,需要相关法律法规给以其管理权力的保障.
社会团体的管理权力,主要包括因契约而产生的、因社会团体成员的宪法权利而产生的、相关法律制度赋予的各种权利而产生的管理权.
因契约而产生的管理权包括规则制定权、监督权、认证权、惩罚权和解决争端权.规则制定权是实现社会团体约束成员行为的权力,其行使的好坏直接关系到社会团体本身的使命和目标的实现以及合法性的获得.监督权是社会团体对其成员进行规制和约束的权力,同时也是对高等教育活动进行评估、评价和鉴别的权力.认证权是社会团体行使的一项基本的管理权力,行使该权力的主体应该是各种认证组织.认证权还是实现社会团体对高校教育质量进行有效评价和监督,督促会员进行教育质量改进与提高的有效形式.惩罚权是对违反团体规则的行为进行必要的惩罚的权力,对社团的有效运行提供必要的保障.争端解决权是社会团体对其内部及高等教育行业的事务进行仲裁或调解的权力,其行使的效果是解决政府对高校承担的职责过多的问题的有效方式.这些权力的获得是社会团体实现自主能力的体现,构成社会团体的一套完整的功能系统,从而实现其自治的地位.在高等教育领域,社会团体需要参与政府关于高等教育政策和法律的制定,而政府需要倾听社会团体的相关利益诉求,这是尊重它们权力的体现.
由相关法律法规赋予的各项权力,主要是作为法人实体的社会团体与其他法人实体一样享受国家相关法律保护.这些权力主要包括诉讼主体资格和财产权.
3．制定社会团体运行模式的政策
社会团体的运行模式关系到组织结构层面,当前来看,可以采用董事会和委员会制.这两种结构本身具有权力分散,集体决策、专业化程度高以及能充分代表会员的利益等特点,适合社会团体的群体特质.美国高等教育协会组织的运行模式分为典型模式（图3）、完全模式（图4）和精简模式三种,中国也可以借鉴其模式来进行建构.
典型模式的运作主要是由董事会和委员会来分担,董事会作为最高权力机构拥有最后决策权,而委员会作为实施机构,负责具体活动的实施.这种模式强调分权,同时注重开展专业性和实践性较强的活动,比较适合于认证类组织的运用.
完全模式的运作也由董事会和委员会来分担,董事会也作为最高权力机构,但在实施机构和负责具体活动的实施层面,由专门委员会和议事会两个部门平行负责同一事务不同方面的工作.这种议事会和委员会相结合,共同处理协会重大事务的模式从职业与学科两方面反映会员院校的利益和意愿,加强了会员院校的职业人员、学科专家两个群体内部及群体之间的交流与联系,从而能够为董事会提供更具科学性、建设性和更符合会员利益的政策方案.一般大型协会都使用此模式.
精简模式的特点是没有设立各种专门委员会,只设立一个执行委员会来负责协会的具体管理.整个管理机制非常简洁.此类模式比较适合规模较小的协会组织.
四、高校自主权的制度创新
高校自主权是“指高等学校独立处理自己内部事务的权利,如教什么、怎样教的权力,制定研究计划的权力、法律规定的权力等.它是进行创造性研究和教学活动的必要条件,是分析高等学校与政府、社会之间关系的关键点,它反映了政府和社会对学校活动支持和干预的程度.”中国高校自主权问题表现得最突出的就是相关制度的虚位.制度的虚位导致了人治和法制、行政和党委之间的紧张关系.从外部来看,政府的相关制度对高校的产权确定不明是高校无法自主的关键因素.由于高校的产权界定不清晰,导致政府、社会和高校在高等教育中的权责划分不清,政府管理过多,高校自主权较少,社会监督评价影响较少.从《教育法》以及《高等教育法》的规定来看,在高校取得法人资格并承担法人相关责任等方面相对缺失.在举办权、管理权和监督权等方面的规定也未得到妥善的解决.自1993年高等教育实行“党委领导下的校长负责制”以来,对校长和党委领导的分工和权责不明确,学校内部也就存在了党政权力的纷争.
从三元治理模式看,作为微观层面治理主体的高校需要负责本校内的教学和科研活动.高校在招生、专业和课程设置、教师招聘、具体教学以及科研项目等方面都有较大的自主权,较少受到外界特别是政府的直接干涉.要实现这些自主权的落实就需要确立高校的法人实体地位,并理顺高校内部治理机构中的党政和教师、学生以及相关利益主体的关系,其中以党政关系为主轴进行制度创新.
1．制定高校法人实体的相关法律制度
高校法人实体资格的获得是高校行使国家法律法规赋予的权力并承担相应责任的关键,同时也是实现高校激励机制,促进高校创新机制形成的前提.由于中国高校一直以来的公共性而一直处于公共法人资格的状态,这就导致了高校的产权不明晰,激励措施缺失.因此,高校产权明晰,扩大高校的自主权的关键就是使高校获得法人实体资格.高校法人实体资格的获得,当前可以参照私人法人实体的相关法律规定来对高校公人法人实体资格进行改造.特别是要注重高校本身所具有的公共性问题.高校不同于各类企业,高校不以营利为目的,并且要保持本身的公共性.因此,对于高校的法人资格的相关制度应该居于高校的性质做出规定.高校的举办权（所有权）属于国家,管理权或者经营权属于高校；高校在经营过程中产生的利益归学校所有,但必须用于教学、科学研究、高校建设和学生资助；高校的监督权原则上属于国家所有,但其必须让渡出去给社会团体所拥有,并指导和监督社会团体依法行使该权力.三权的分离应该成为制定高校法人实体资格相关法规的逻辑起点.
2．高校内领导体制实行董事会制
中国民办高校的董事会制已取得了一些有益的经验.目前,公立高校的董事会制也在逐步开展,但也存在着换汤不换药的问题.其对外公开是董事会制,但内部的领导体制还是党委领导下的校长负责制.因此,需要确定高校内部的治理制度并进行有效的完善.一方面,修正《高等教育法》,将董事会制作为高校内部的领导体制,并明确董事会的构成和组织结构.校长、书记、各二级学院的主要负责人理应成为董事会的成员,同时还应包括教师、学生、家长、相关企业甚至校友等学校利益相关群体的成员；另一方面,责成高校进行董事会制改革,明确董事会在学校治理中的权责,尊重高校内部的学术权利,建立董事会章程.高校董事会制的成立,一方面可以有效发挥集体特别是学术团体在学校中的积极作用,有效实现学术自由,避免行政权利对学术权利的侵蚀,另一方面,董事会成员的多样化,包括各国内外各种企事业单位和公司等主体参与到高校建设中来,不但可能解决学校的财政短缺问题,还能打破学校与社会联系不太紧密而处于孤立无援的局面,促进学校创新能力的提高,提升高校根据社会经济和文化的发展,不断调整自身的适应能力和超越能力.
构建政府、社会和高校三元治理模式是一个需要政府不断地还权于高校和社会的博弈过程.这就注定了政府在这个过程中的决定性作用,而由于政府本身所具有的制度变迁的路径依赖,所以这是一个缓慢和渐进的过程.但只要政府沿着制度创新的路径并坚定的进行改革,三元治理模式终将会实现.
（收稿日期：2014-10-10；编辑：荣翠红）
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参考文献：
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3、 构建学校、家庭、社会三位一体的大学生思想教育体系 大学生作为社会未来发展的主力人力资源,其接受的思想教育体系将直接影响人才质素的高低,而单一的教育场景已经不能满足现代社会的需求,无论是学校、家庭还是社会教育都各有利弊,需取长补短进而发挥综合性的最大效.
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