论文多源流理论视角下东盟应对气候变化政策的分析，该文是关于气候变化类论文范文和气候变化和东盟和多源方面毕业论文模板范文.
黄栋
[摘 要]气候变化问题已成为全球性问题,需要加强区域和国际合作.文章利用金登（Kingdon）的多源流理论对东盟应对气候变化的政策进行了分析.通过研究发现,气候变化问题带来的自然灾害加剧是东盟应对气候变化的最重要因素,东盟各国政府在应对气候变化的政策中发挥着主导作用,各国在应对气候变化政策方案的选择上较为统一,差异和分歧主要体现在具体措施和执行细节上.
[关键词]东盟；气候变化政策；多源流理论
[作者简介]黄栋,华中科技大学公共管理学院副教授,华中科技大学东盟研究中心主任,管理学博士,湖北武汉430074
[中图分类号]#P467；D814.1 [文献标识码]A[文章编号]1004- 4434(2017)03- 0094 -07
一、东盟应对气候变化合作与多源流理论
气候变化已成为国际社会面临的最为严重的全球性挑战,也是东盟国家日渐关注的一个重要议题.自20世纪70年代以来,东盟国家应对气候变化的政策不断发展,有关气候变化的政策议程持续深入,应对气候变化的合作不断迈上新的台阶、上升到新的高度,但由于经济总体上相对落后、对气候变化认知不够、制度约束力偏弱等方面的原因,东盟国家的气候政策仍旧存在诸多不足.因此,需要深入探究东盟应对气候变化政策的形成,分析其演化的动力机制,从而可以较好地把握东盟应对气候变化政策的特征及未来政策的走向.
在研究公共政策的制定及其演变方面,一个重要的分析工具是金登提出的多源流理论.该理论认为,公共政策被提上议程是由多个因素在特定时刻汇合并共同作用的结果,这些因素就是多源流理论所讲的问题源流、政策源流、政治源流[1].这三个源流的发展与运作是彼此独立的,有着自身的内在动力和规则,关键时刻它们会结合到一起,此时政策之窗就会打开,开启某项政策的研讨、制定以及决议过程.然而政策之窗的机会是稍纵即逝的,因此各方利益代表必须抓紧时间采取行动,否则就会失去机会[2].多源流理论剖开了公共政策制定过程的黑箱,利于人们了解公共政策被提上议程以及最终被解决的过程.
多源流理论对公共政策议程设置过程多角度、全方位以及动静态相结合的分析框架,对于国家间气候变化政策议程设置的分析同样具有很好的解释力[3].气候变化作为跨国界的全球性问题,存在着很大的不确定性,涉及政治、经济等诸多领域,受到各方面认知和舆论的关注及影响,这与多源流理论中存在的随机性和偶然性因素相符合.基于此,多源流理论可以为东盟应对气候变化的政策分析提供一个较好的视角和分析工具,运用该理论可以了解应对气候变化进入政策议程的过程,深入洞察东盟各国间关于环境气候的国际会议、倡议是因何出现并发展起来的.
二、东盟应对气候变化的问题源流
问题源流指的是有待政府加以解决的问题.问题的重要程度、重大的危机或事件、当前的反馈信息等三种因素会对问题是否得到关注有着显著影响.就东盟来说,应对气候变化的问题源流主要体现在两方面,即气候环境的脆弱性以及标志性气候事件的推动.
（一）东盟气候环境的脆弱性
特殊的自然地理环境,使东南亚地区深受气候变化的影响.在过去的50年间,东南亚地区的平均气温每10年约增加0.1~0.3度.东盟国家的降水量和降水天数都呈现出明显的下降趋势,极端天气事件（如台风、干旱、热浪和洪水）明显增加[4],厄尔尼诺和拉尼娜等气候现象交替频繁出现,导致东南亚地区旱灾和洪涝灾害加剧,对人民生产生活和生命财产安全都产生了极大的影响.此外,海平面上升对主要经济活动集中于沿海的新加坡、马来西亚、印度尼西亚等东盟国家的威胁不断增加.
农业在东南亚各国的经济发展中占有重要地位,气候的不稳定性严重影响着农作物和鱼类产量.气候变化导致农作物及鱼类产量下降,民众为维持生计,转而进行低层次的森林产业开发,加大烧荒毁林的力度,从而导致森林面积减少,破坏了森林对气候的调节作用,使洪涝灾害、土壤退化、水土流失等问题进一步加剧.从长远来看,这些对居民生计产生了严重的负面影响, 并造成了恶性循环.此外,在东南亚地区,气候变化引起的虫媒传染病近年来逐渐增加,登革热和疟疾的爆发与厄尔尼诺年也显示出极强的关联性.
另外,东南亚地区人口密度大,经济活动高度集中在沿海地区,应对自然灾害和气候变化的适应能力较弱,大多数东盟国家当前的首要目标是经济发展,对于气候变化带来的潜在威胁缺乏较为充分的认识,导致本地区对气候变化反应迟缓[5].东盟部分国家近年社会经济发展较快,食品、能源、土地以及水资源的供需矛盾日益紧张,而气候变化导致的降水量减少、农作物产量降低等问题则加剧了这种矛盾.
（二）东盟标志性气候事件的推动
IPCC的若干次评估报告对气候变化问题进入东盟的政策议程起到了加速和推动作用.IPCC第五次评估报告显示,1951年以来一半以上的全球变暖极有可能（95%以上的概率）是由人类活动引起的,在缺乏额外减缓措施的情况下,与前工业化水平相比,到2100年,全球表面平均气温将上升3.7~4.8度[6],气候变化对世界各国和地区的影响呈现不可逆的趋势,应对气候变化问题已成为世界各国不得不面临的现实问题.东盟国家十分重视IPCC的评估报告,在东盟国家共同发布的《气候变化、能源与环境新加坡宣言》《联合国气候变化框架公约第13次缔约方大会暨京都议定书第3次缔约方大会东盟宣言》《联合国气候变化框架公约第15次缔约方大会暨京都议定书第5次缔约方大会东盟宣言》等众多文件中都提到要充分考虑IPCC的评估报告.IPCC的评估报告对气候变化的自然科学基础、影响以及可行对策都进行了详细的阐释,推动了气候变化议题进入东盟议程,是东盟国家制定气候政策、开展应对气候变化合作的重要动力因素.
联合国气候变化大会的举行对气候变化问题进入东盟政策议程起到推动作用.如2007年联合国气候变化大会在印度尼西亚的巴厘岛召开,为了配合会议的召开,东盟国家将对气候变化问题的关注提升到了一个新的高度,当年的东盟首脑会议发表了《联合国气候变化框架公约第13次缔约方会议暨京都议定书第3次缔约方会议东盟宣言》,《宣言》呼吁各国要充分认识气候变化带来的严重风险和挑战,号召所有国家将气候变化影响和适应战略纳入国家发展战略和政策中.自2007年开始,为了呼应联合国气候变化大会,东盟一般都会在大会召开前发布联合声明,推动包括东盟各国在内的国家关切气候变化并采取实际行动来应对气候变化.
气候变化导致的自然灾害给东盟国家带来严重的损失,客观上推动了东盟国家关注气候变化,将应对气候变化纳入到政策议程中.近些年来,东盟自然灾害频繁发生,如2008年强热带风暴“纳尔吉斯”袭击缅甸,导致84000多人死亡,53000多人失踪,严重受灾人口达到240多万人[7]；2013年的台风“海燕”给东南亚尤其是菲律宾造成了重大灾害,导致菲律宾7300多人死亡,数百万灾民流离失所,经济损失约为129亿美元[8].这些灾难的发生,使东盟国家对气候变化的不利影响有了更深刻的认识,推动了气候变化议题进入东盟政策议程.2014年《东盟国家应对气候变化共同宣言》中特别提到了台风“海燕”给菲律宾和“纳尔吉斯”强气旋风暴给缅甸带来的灾难,这是东盟首次将气候变化给成员国带来严重损害的证据纳入东盟宣言.
三、东盟应对气候变化的政策源流
政策源流是指备选政策在经过各方博弈讨论后,有的政策选择被合并,有的政策选择被实施,有的政策选择被取消,一般存在问题出现、制定政策,或制定政策、匹配问题这两种情况.就东盟来看,其应对气候变化的政策源流体现在两方面,即备选政策方案的出现以及依据存留标准进行选择.
（一）东盟应对气候变化政策及方案
在应对气候变化的方案选择上,东盟国家的政府以及关注东南亚气候变化的研究机构和学者主要从减缓、适应以及资金技术援助三个方面出发,提出了东盟应对气候变化的可行性方案.
东盟国家十分注重减缓的作用,提出要以发展清洁能源、利用市场机制等措施来应对气候变化.东盟国家在气候变化的相关若干文件中提出,要将发展可再生能源、提升能源效率作为应对气候变化最有效、最迅速的措施,同时还要利用REDD+机制保护森林和生物多样性,提高森林的碳汇能力.如马来西亚于2011年开始实行全新的可再生能源固定电价上网制度（Feed in Tariff, FIT）,重点扶植物质能、沼气以及小型水电和太阳能项目,通过奖励投资可再生能源的个人、企业及团体,全面推动马来西亚的清洁能源发展[9].作为东盟国家重要合作伙伴的亚洲开发银行同样强调,东南亚国家要重视建立全球碳交易市场,通过改革国内相关机制体制,建立合适的激励机制控制毁林开荒,以适应REDD+机制的开展和实施,而且要通过能源定价改革提高能源使用效率,加大能源和基础设施建设投资,鼓励开发新能源技术、推动清洁可再生能源使用,控制温室气体排放[10].
在提高应对气候变化适应能力方面,诸多研究机构和学者强调要提高东盟国家公众对气候变化的意识,增加气候变化方面的知识,通过加强研究以提高各国对气候变化的预测和认知.湄公河委员会在《Adaptation to climate change in the coun鄄tries of the Lower Mekong Basin: regional synthesisreport》[11]提出要加深各主体对气候变化问题及其潜在影响的认识,通过设立区域气候变化组织以加强基础研究的方式,更好地理解气候变化和区域百姓生计间的联系,改进有关气候变化预测和影响的知识库,并据此为国家应对气候变化提供政策建议.同时,加强区域国家在降低灾害风险、气候变化准备以及将气候变化整合到降低灾害风险中等方面的经验和信息共享,将气候变化纳入到国家发展政策中.全球环境战略协会和地方可持续政府在《Climate Change Adaptation and Technology: Gapsand Needs in Southeast Asia》[12]中除了强调要加强有关气候变化的信息和知识管理外,还要加强包括政策、组织、结构以及能力等在内的制度建设,如规划各层次相互协调、相互联系以及相互强化的政策,提高个体能力,确保融资的有效性等.其他区域和全球性国际机构,如国际发展研究中心,从各方面为提高东盟国家的气候变化适应能力提出政策建议.
在资金和技术援助方面,东盟国家政府官员多次在公众场合要求发达国家加强对东盟国家的资金和技术援助.马来西亚副总理表示,发达国家应该通过技术转让、资金协助等方式提高发展中国家解决温室气体排放问题的能力,柬埔寨环境部长强调,发达国家协助最不发达国家贯彻气候变化适应措施的资金和技术援助应该是无条件的,而不是让援助导致这些国家债务增加.
这些政策方案的提出为东盟国家应对气候变化提供了可供选择的政策措施,增加了气候变化议题进入东盟层面议程的可能性.随着时间的推移,应对气候变化的重要性不断增加,东盟国家对以上政策方案的采纳在东盟发布的相关文件中不断体现出来.
（二）备选方案的存留标准
根据多源流理论,只有那些符合特定标准的备选政策方案才能在博弈讨论中幸存下来,从而进入决策主体的视野中.决定东盟应对气候变化政策方案存留的主要标准有三个方面,即有效性、可行性以及协商一致.
第一,有效性.气候变化的结果随着社会行动而改变,社会选择也会影响着未来的气候,人们对于任何一个备选方案的选择都带有不确定性.随着对气候变化理解的加深,为了最大程度地减少气候变化对经济社会发展的影响,东盟国家决定引入有可能带来潜在利益的市场机制,利用市场的力量来促进相关减排和适应项目的发展,如清洁发展机制、碳排放交易等,试图减缓气候变化的影响.
第二,可行性.备选方案的实施受当前技术条件和相关资金配置的制约,在技术或资金上存在一定问题的备选方案会降低各国的认可程度.东盟国家在财富、能力上的差异较大,在气候政策中责任和成本的分割必须考虑到各国的实际情况.一些研究机构在考虑到东盟各国农业基础大、工业发展快、治理能力低的国情后,从减缓和适应两方面着手,提出了改造生产方式与利用市场机制并行的政策方案.
第三,协商一致.议程方案的设置和选择需要建立在各个主权国家协商一致的基础之上,东盟应对气候变化的宣言和决议深受“东盟方式”的影响,造成东盟各国虽应对气候变化意愿强烈,但行动阻力较大.“东盟方式”的实质是坚持主权平等与互不干涉内政原则,要求通过非正式协商来达成全体一致,强调机构“最小化”,这会造成其应对气候变化的协议和决定缺乏强制性和约束力,应对气候变化的部分政策遭到推迟甚至搁置,其中较为明显的是印度尼西亚在《东盟跨边界烟雾污染协定》颁布12年后,即于2014年才正式签署和批准此协定.减缓措施虽然从源头对温室气体进行控制,但对经济发展程度、政治稳定性以及民众接受程度等方面的要求颇高,尤其是对东盟国家的经济发展存在可能的约束效应,而适应措施则因其较为温和、对经济的发展影响较小等特点易于接受,受协商一致原则的约束较小,对适应措施的强调在东盟应对气候变化的宣言和行动计划中得到了充分体现.
四、东盟应对气候变化的政治源流
政治源流指的是国民情绪、公众舆论、利益集团实力对比以及行政上的立法或者换届等因素,这些因素反映着政治形势与政治背景等方面的状况.在东盟应对气候变化的政治源流中,公众对气候变化的感知和利益集团应对气候变化的行动均表现突出.
（一）东盟国家公众对气候变化的感知
“国民情绪”是指官员们依据多数个体形成的共同并且随时间而变化的情绪,在议程上增加某些事项或淡化其他人的希望.笔者将“国民情绪”表述为东盟国家公众对气候变化的感知.东盟国家在地理环境和经济社会发展模式上高度相似,这使得它们气候环境的脆弱性和遭受气候变化后的影响具有高度的相似性.
东盟各国虽然经济发展水平差异较大,造成不同国家公众对气候变化问题的感知和反应程度不同,但总体来说,由于近年来频受自然灾害的侵袭,作为自然灾害损失直接承受者的公众对气候变化问题持有较为积极的应对态度,对气候变化的关注度较高.据尼尔森与牛津大学气候变化研究所对全球消费者的调查结果显示,由于受台风、地震和海啸等自然灾害影响,菲律宾、印度尼西亚、泰国公众对气候变化的担忧比率纷纷过半,分别高达78%、66%以及62%[13].在由新加坡秘书处（Na鄄tional Climate Change Secretariat）开展的针对新加坡公众对气候变化的感知调查中,74%的人表示他们关注气候变化,63%的人深信新加坡将受气候变化的严重影响[14].此外,东盟最不发达的国家柬埔寨和缅甸都开展了针对气候变化的国民感知和意识调查.柬埔寨2007年的调查结果发现,85%的人认为柬埔寨的气候正在发生着变化,其中97%的人认为他们将受到气候变化的影响,61%的人对气候变化深感担忧[15].缅甸2009年的调查结果发现,85%的人意识到全球变暖,超过80%的人相信缅甸发生了气候变化,过半的人认为气候变化带来的极端天气严重影响到他们的生命财产安全,同时,三分之二的受调查者认为应该采取措施改善气候条件[16].
除了关注气候变化,部分国家的公众同样赞成本国开展措施限制排放,并愿意为应对气候变化而承担费用和成本.在新加坡,58%的人表示必须采取减缓气候变化的措施,尽管采取这些措施将造成巨大的成本损失[14].此外,其他国家的公众同样或多或少地要求政府关注气候变化,除了在国际谈判舞台中要切实维护好自身的利益外,更要积极争取发达国家和地区履行减排和资金、技术转让的义务.
尽管东盟国家基本为发展中国家,公众对气候变化的反应却比较强烈,除了关注气候变化外,还要求国家采取较为激进的措施.在公众关注气候变化并要求本国政府应对气候变化有所作为的背景下,各国政府虽面临经济发展的巨大压力,但仍不得不将应对气候变化纳入到本国的议程中,并推动其进入到东盟国家间合作的层面.
（二）东盟国家利益集团应对气候变化的行动
利益集团应对气候变化的行动主要有支持和反对两种态度,是政治家们在更广阔的政治领域内出现一致或分歧立场的衡量标准,政治家们通常会采取措施维持意见冲突派别间的平衡,而这些措施直接影响到该问题是否还能够继续受到关注.东盟境内同气候变化关系密切的利益集团主要有环境非政府组织以及东盟区域内的跨国公司.由于气候变化问题的公共属性,政府在推动气候变化治理方面仍处于主导地位,但这并不影响企业和非政府组织在应对气候变化中所发挥的作用,它们在推动气候变化议题进入各国和东盟层面的政策议程中起到不同的推动作用.
东盟国家的劳动力资源十分丰富,工资成本较低,使得这些国家成为跨国公司国际产业转移的重要地区.但在东盟从事生产经营活动的部分跨国公司容易忽视当地的利益,在环境保护和气候变化的治理中有时起着负面的作用,导致民间环保组织和公众对跨国公司行为的不满,公民要求环境保护和应对气候变化治理的情绪和呼声不断高涨.这促使东盟国家不得不将环境保护和应对气候变化纳入到国家的政策议程中,推动国家间应对气候变化治理的合作上升到东盟的层面.
非政府组织在国家和社会治理中地位日益提高、作用日益明显,对防止政府滥用权力、阻止政府与企业合谋起着重要的监督作用.环境非政府组织在东盟制定应对气候变化政策的过程中发挥着较为重要的作用.东盟国家的环境非政府组织的作用主要体现在独立调查、制造舆论、政府公关、企业游说等方面.20世纪80年始,东盟环境非政府组织得到很大发展,它们不仅关注本国事务,也关注整个东盟事务,在环境保护和坚持可持续发展方面发挥了十分重要的作用.环境非政府组织采取对话、谈判等方式,阻止政府和跨国公司合谋污染环境的行为,在反对修建大坝、破坏森林和草原、工业污染、滥开矿山、滥捕海洋鱼类等方面表现积极.此外,东盟国家的环境非政府组织通过开展、参与环境和气候变化研讨会等活动,提升公众对气候变化的认知和了解.环境非政府组织通过向政府施加压力从而引起政府对环境问题的关注,推动公民和社会组织关注环境保护和气候变化问题,迫使政府将环境保护和应对气候变化纳入到国家的政策议程中.
五、东盟应对气候变化的政策之窗与源流的结合
随着气候变化问题逐渐进入全球政策议题,东盟各国政府开始越来越关注并采取措施应对气候变化挑战.早在20世纪90年代,东盟国家就将气候问题纳入环境问题,并将其放在东盟环境部长会议上进行讨论.1992年《联合国气候变化框架公约》在联合国纽约总部通过,东盟国家及时响应,东盟环境部长会议于同年首次提出要采取紧急措施应对气候变化.2005年《京都议定书》开始生效,规定从2008年到2012年间主要工业发达国家的温室气体排放量在1990年的基础上平均减少2.5%,而东盟国家首脑会议也从2007年开始发布专门针对气候变化问题的宣言,这标志着气候变化议题进入东盟政策议程前沿,气候变化议题的高度得以上升,东盟气候变化问题的政治化进程开始.2008年东盟成立气候变化工作组,进一步提升东盟气候变化问题的政治化和专业化程度.在这些标志性事件的推动下,东盟应对气候变化问题的政策之窗出现了打开的契机.
随着气候变化形势的日益严峻,更加制度化的应对体系亟待出台.2008年强气旋风暴“纳尔吉斯”在缅甸导致超过13万人死亡或失踪,2013年的超强台风“海燕”造成菲律宾逾6000人死亡.在这样的背景下,2010年东盟首脑会议通过了《东盟领导人共同应对气候变化声明》,2012年东盟环境部长会议通过了《东盟共同应对气候变化行动计划》,2014年东盟首脑会议通过了《东盟应对气候变化联合宣言》,2015年东盟首脑会议通过了《联合国气候变化框架公约第21次缔约方大会东盟宣言》,2016年东盟首脑会议通过了《联合国气候变化框架公约第22次缔约方大会东盟宣言》.东盟首脑会议每年召开,气候变化议题是会议讨论的重要议题之一,东盟各国在多份文件框架下形成了应对气候变化的措施体系.
从2007年东盟首脑会议首次提及气候变化问题至今,共有8次东盟首脑会议发表了气候变化方面的重要成果,会议发表的宣言及议题如表1所示.
从表1所列的历次会议议题可以看出,东盟首脑会议对气候变化问题的关注,已经从最初的原则性呼吁制定应对气候变化的政策,演化为要求增强对REDD+等机制的理解和实施,开展发达国家以资金、技术转让援助发展中国家的国际合作,最后是具体预期目标的贯彻实施.议题总体呈现出由低到高,延续性和创新性相结合的渐进式特征,内容层次上由表面到深入,治理模式从国家独立治理到国际多边合作,治理政策从宏观呼吁到具体落实.这体现了东盟国家应对气候变化的措施越来越具有针对性和专业性.在东盟地区合作逐渐深入、东盟一体化进程加快的背景下,东盟气候变化政策之窗与问题、政策、政治源流的结合也越来越紧密.
六、结论
随着全球化的深入发展,众多公共性和跨边界性的问题已经突破国家的界限,单纯通过某个国家的国内政策来解决已经变得越来越不现实,必须通过国际合作来共同应对,应对气候变化问题就是其中的一个典型.气候变化问题具有复杂性和综合性特征,多种要素导致了东盟应对气候变化问题政策的产生和实施.根据多源流理论,在东盟的气候变化问题中,除了自然环境因素外,涉及其他要素或参与主体的还有专家学者、社会大众、跨国公司、非政府组织以及发挥主导作用的各国政府,各要素在气候变化问题中所发挥的作用是不同的.本文通过研究,主要得出以下几个结论：
第一,气候环境的脆弱性及自然灾害频繁发生带来的损失,是推动东盟各国开展合作、共同应对气候变化问题的最重要因素.东盟各国由于其特殊的自然地理位置和脆弱的社会经济条件,受到由气候变化导致的自然灾害越来越频繁,损失越来越大,而且气候变化的应对能力普遍较弱,加上在国际气候谈判中的影响力和话语权不足,共同应对气候变化成为东盟各国的基本共识.在未来气候变化的国际谈判中,东盟国家可能会强化他们的政策主张,扩大在国际气候变化谈判中的影响力.
第二,在面对气候变化时,东盟实际上是一个政策共同体,由于自然地理环境的脆弱性,加上气候变化问题的跨边界特征,各国受到气候变化带来的影响具有高度的相似性,大部分国家应对气候变化的方针政策较为相似.总体来说,东盟国家在政策选择上较为一致,十分看重IPCC、亚行等机构和组织的研究成果及其政策建议,除了注重利用CDM、REDD+等机制外,还尤其重视资金和技术援助等方案.其主要分歧体现在应对气候变化所采取的具体措施和执行方面,例如东盟国家在地区环境合作项目的安排顺序、投入资金实施环境合作项目的意愿上存在一定分歧,主要是基于部分国家对应对气候变化政策的有效性、可行性以及协商一致等原则的慎重考虑.
第三,东盟各国政府在应对气候变化政策的制定中处于主导的地位,其他参与主体,如专家学者、社会大众、跨国公司以及非政府组织等在东盟应对气候变化问题中作用有限.气候变化的综合性和复杂性,以及东盟各国对区域安全的高度重视,决定了东盟各国政府在应对气候变化中处于决定性地位.东盟各国经济发展水平较低,各国基本以经济发展为重心,社会各阶层普遍处在追求生存权和发展权的阶段,普通民众对气候变化问题的关注相对较少.东盟国家目前应对气候问题主要依靠国际谈判、协议下的援助制度或机制,本国应对气候变化的实力不足,如各国对气候变化的科学研究仍然不够充分,主要依赖区域外的研究机构和学者,本国专家学者的研究相对较为薄弱.
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[责任编辑：邵卿]
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