论文国家机关担保效力，本文是机关论文范文资料与国家机关和担保和效力类论文范例.
摘 要：关于国家机关担保的效力问题,我国《担保法》《担保法司法解释》和《预算法》都有相关禁止性规定,但在实践中仍出现许多各级国家机关违反法律规定提供担保的情形.文章分别从国家机关担保的立法、司法、执法及行政规范等层面对该问题进行了审视和分析,并相应地提出了国家机关担保效力修正之路径.
关键词：国家机关 担保 合同无效 法律责任
中图分类号：F812
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）08-124-02
一、国家机关担保效力立法分析
我国法定的担保形式有保证、抵押、质押、留置和定金五种形式,我国1995年出台的《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人,但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外.”依此规定,除了该条款所规定的特定情形,国家机关不能为保证人,那么国家机关是否可以为抵押人或者质押人呢？我国《担保法》没有明确的法律规定,所以,关于国家机关是否可以为他人提供抵押、质押等担保以及这些担保的效力如何,在司法实践中,很长一段时间内是没有法律依据的.
五年后,我国终于出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》,该解释第三条规定：“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的,担保合同无效.”该规定囊括了包括保证等各种形式的担保行为,并明确表明了禁止国家机关担保的态度和国家机关担保无效的基本原则,但由于法条中“违反法律规定”这一条件性的限制,又引起了在司法界很大的歧义,对于此处的“违反法律规定”,有的认为“只要不是法律明确规定就是违反法律规定”,而有的则认为“只要不是法律明确禁止就不违反法律规定”,而这两种观点的结论是截然不同的,也就是说,《担保法司法解释》并没有真正解决国家机关抵押、质押等担保的效力问题,所以,理论界及司法界仍然众说纷纭.
我国在法律层面对此问题态度最鲜明的当属2014年修订后《预算法》,《预算法》第三十五条第四款明确规定：“除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保.”相比《担保法》及《担保法司法解释》,《预算法》的态度最鲜明,连续使用两个“任何”加以限制,意在覆盖在实践中存在的各种担保,同时也对《担保法》司法解释第三条“违反法律规定”的含义做了有效的补充和解释.但遗憾的是,《预算法》禁止的主体仅为地方政府及其所有部门,限制的范围有限；而《担保法》禁止国家机关提供保证担保,却未涉及抵押、质押等类型的担保,那么一个突出的问题就产生了：层级的国家机关是否可以提供抵押、质押等担保呢？担保的效力如何认定呢？至此,对国家机关担保行为的效力问题仍没有得到根本解决.
除以上法律规定,值得一提的是国务院于2010年曾下发了一份《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,该通知禁止的财政担保方式为“以财政性收入、行政事业等单位的国有资产,或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保.”该通知为规范性文件,显然其限制的担保方式比《担保法》全面,限制的担保主体比《预算法》宽泛,但其针对的担保债务仅为政府融资平台公司的债务,也就是说,该规定担保人的债务范围比《担保法》和《预算法》要窄得多.
综上,我国关于国家机关担保的法律体系明显存在着冲突性和不统一性,必然会导致我国司法实践中法律适用的多向性、合同效力认定的多样性以及经济活动导向的不确定性.
二、国家机关担保效力在行政规范层面之衍变
尽管我国在立法层面对国家机关担保的法律规定存在着冲突和不统一,但禁止国家机关担保和国家机关担保无效,已逐渐被理论界和司法界认可.但是,在行政规范层面和实践中仍出现许多各级国家机关违反法律规定提供担保的情形.究其原因,主要在于我国不同时期呈现出不同的政策导向,行政规范层面与立法和司法一贯采取的禁止态度不同,其常常表现出摇摆不定的特点.
2005年我国财政部下发了《关于规范地方财政担保行为的通知》,2006年我国发改委、银监会等五个部门下发了《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》,这两个文件中对国际机关担保采取了新旧划断的处理方式,即原则上持反对的态度,但反对的同时又要求已经提供的财政担保的国际机关继续履行担保责任.
2008年后由于政府融资平台债务的急剧增长,国家为了清理、整顿政府融资平台公司债务.2010年国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,财政部等四部门也下发了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》,这两个规定明确,除法律和国务院另有规定外,禁止地方政府及所属部门、机构和主要依靠财政拨款的事业单位,以任何形式为融资平台担保.
在国务院及四部委的通知下发后,相关部委也发布一系列文件响应该要求,如银监会2011年发布的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》和《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》,明确规定：商业银行不得接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺,同时要求商业银行重新落实合法的抵押担保；国家发改委发布的《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》及财政部、人民银行、发改委、银监会发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等也明文禁止国家机关提供担保.至此,政策导向终于趋同于立法.
但出乎意料的是,在我国《预算法》修订后,政策导向又改变了,如2014年国务院下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》规定：地方债务和属于政府应当偿还债务,逐级汇总上报国务院批准后纳入预算管理,确需地方政府履行担保或救助责任的,要切实依法履行协议约定.也就是该意见又明确承认了存量地方政府债务,并将其纳入全口径预算,由政府实际履行.为了满足该规定的要求,财政部特于2014年下发了《关于印发〈地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法〉的通知》,该《通知》要求债务单位逐笔按照审计口径进行债务分类,对经过清理、甄别属于地方政府债务的,及时纳入预算管理.
关于政府机构担保问题,行政规范层面表现出了十分明显的多变性.同时,法律上的无效及行政规范层面对违法违规担保的承认之间也存在着深刻的矛盾,在2014年《预算法》修订后,这一矛盾愈发显著,因此,我们完全有必要对其进行再认识,并进行相应的修正.
三、国家机关担保无效执行中的窘境
根据我国《民法通则》《合同法》《担保法》的有关规定,无效担保合同当事人需要承担缔约过失责任,责任范围的确定主要取决于债权人因担保合同无效所造成的损失,以及担保人和债权人对无效合同的过错程度等因素.
国家机关不能违规对外提供担保是《担保法》《预算法》及政府三令五申的禁止事项,国家机关和金融机构对此都应当明知,因此在国家机关担保无效案件中,近几年的判例法院一般认定债权人和担保人均有过错.根据我国《合同法》第五十八条及最高人民法院《关于适用〈担保法〉若干问题的解释》第七条规定,担保合同无效后,国家机关需要承担相应的赔偿责任.司法实践中,许多法院会依法判决国家机关承担不超过债务人不能清偿部分1/2的清偿责任.
但是,国家机关因错误担保承担的赔偿责任在实际执行过程中遇到了重大的难题,导致该项判决成了无法实施的空文,该窘境在《预算法》出台后愈发明显了,因为我国修改后的《预算法》第五条、第十三条确立了全口径预算,即政府的全部支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出.依该规定,国家机关因过错担保无效需要承担的赔偿责任必须从财政预算资金中支出,但这样就面临着预算支出的程序问题,同时也与法律认定国家机关担保无效的本意相违背；但是,如果法律规定国家机关无论有无过错,都对担保无效不承担民事赔偿责任,又不符合我国民法基本原则,即担保合同为民事法律关系,民事主体之间地位是平等的,如法律为有过错一方豁免责任,明显违背平等原则.
四、国家机关担保效力修正之路径
（一）国家机关为商业主体担保无效
实际上,国家机关为任何商事行为提供担保,都与其自身职能不符,都应该予以禁止：首先,从理论上讲,无论国家机关提供何种形式的担保,一旦将来担保权实现,受损的都是国家利益和社会公共利益.参与起草《担保法解释》的曹士兵曾说：“国家机关无论是给债务人提供保证,还是在自己的财产上设定抵押或质押,均与担保法的立法本意不符,其效力在法律上应该予以否定.”其次,目前我国《担保法》《预算法》已从原则上禁止国家机关为企业和个人提供担保,否则,不仅会对预算管理产生负面影响,重要的还损害到了国家利益和社会公共利益,所以,该禁止性规定应属于效力性强制规范,即使不适用《担保法解释》,也应该依据我国《合同法》第五十二条的规定,认定国家机关的担保行为无效.
（二）经批准国家机关为公益主体及公益项目担保有效
国家机关担保具有公益属性,因此国家机关担保的被担保人也必须具备公益特征,公益性主体如国家机关、以公益为目的的事业单位或者社会团体等,国家机关为公益性主体提供担保应为法律所允许.但国家机关担保的债务必须具备为社会公共利益服务的公益属性,如公共交通、市政道路等基础设施,或者义务教育、基础科研、公共卫生等项目.
（三）合理解决国家机关担保无效执行的窘境
目前,我国法律规定的国家机关担保无效的法律后果与全口径预算的初衷是相悖的矛盾,同时也与否定财政担保效力的目的不符,所以必须全面有效地加以解决,解决了该矛盾,自然就化解了国家机关担保无效执行中的两难境地.
首先,国家机关担保应当依法履行批准程序并纳入预算方案.我国《预算法》第十三条规定：“各级政府、各部门的支出应当以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出.”因此,国家机关担保需纳入法定程序框架内,列为可能的财政支出.对于担保责任突破预算方案的情形,可以启动预算调整程序加以解决.
其次,国家机关担保应该有一定的限额.可以有总额度控制和单笔额度控制双重限制,一方面综合考虑各种因素,设定一个总的额度,不允许超出总额度提供担保.另一方面再设定一个单笔国家机关担保的上限金额,也可以设定为总额度的一定比例列为单笔额度限制.
最后,修改国家机关担保无效的法律效果.《关于加强地方政府性债务管理的意见》指出,金融机构等违法违规提供政府性融资的,应自行承担相应损失.笔者认为,可以参照这一规定,变更国家机关担保无效的法律效果,即国家机关担保无效的,国家机关不承担无效的民事责任,而由债权人自行承担无效的民事责任.因为国家机关承担责任会严重危及社会公共利益,当然,提供国家机关有过错的相关责任人的法律责任是必须追究的.
参考文献:
[1] 孙鹏.最高人民法院担保法司法解释精释精解.中国法制出版社,2017
[2] 人民法院出版社法信编辑部.担保物权纠纷司法观点与办案规范.人民法院出版社,2017
[3] 杜万华.担保案件审判指导.法律出版社,2018
[4] 秦福川.财政担保效力刍论.社会科学研究,2016(1)
(作者单位:沈阳理工大学经济管理学院 辽宁沈阳 110013)
[作者简介：邓卫卫,沈阳理工大学经济管理学院法学副教授,经济学硕士.]
（责编：贾伟）
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