论文PPP项目物有所值与财政承受能力评估法律以广东省中山市PPP项目为例，该文是项目类有关参考文献格式范文跟物有所值和承受能力和财政有关论文怎么撰写.
谭杜君,徐梅桂
（广东香山律师事务所,广东 中山 528400）
摘 要：物有所值及财政承受能力评估是PPP模式的核心理念,亦是政府评估是否采用PPP模式代替传统采购模式提供基础设施及公共服务的一种技术手段,是政府判断是否采用PPP模式的关键环节.此外,我国财政部门分别出台《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及《PPP物有所值评论指引》（试行）的规范性文件对物有所值及财政承受能力论证做进一步具体规范.据此,以中山市相关PPP项目物有所值及财政承受能力评估为实例,对PPP模式中的物有所值及财政承受能力评估进行法律初探,以期为后续类似的PPP项目提供借鉴.
关键词：PPP模式；物有所值；财政承受能力
中图分类号：D920 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）09-0152-04
物有所值评价及财政承受能力论证处于PPP项目操作流程的项目识别阶段,是项目识别中的重要环节.物有所值评价主要回答是否应当采用PPP模式的问题,判断采用PPP模式的必要性.财政承受能力论证主要回答是否能够采用PPP模式的问题,判断采用PPP的可行性.
一、物有所值评价框架及实例分析
物有所值是政府判断是否采用PPP模式替代政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方式,具体包括定性评价和定量评价两部分.
(一) 定性评价
定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比,能否在全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等主要六项基本评价指标方面优于传统采购模式.
1.全生命周期整合程度,即在项目全生命周期内,项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合.以中山市翠亨新区环岛路PPP项目为实例,该项目拟采用BOT模式完成建设并运营,项目投资估算26.06亿元（其中工程建设费23.49亿元）,项目全生命周期为13年（建设期3年,运营期10年）,该项目采用一次性招标选定社会投资人即包含投资主体和施工单位且投资主体与施工单位为同一主体.据此,该项目投资人可依法自行实施包含勘察、设计、施工、采购、维护、运营等内容,有效提高该项目全生命周期的整合程度.在该项目评价指标体系中,全生命周期整合潜力所占权重为15%,并将设计、融资、建造和全部运营维护整合到同一个合同中,其整合程度越高,对该项目的风险管控能力就越强,更有利于保障政府及公众的权益.同时,政府针对同一投资和建设主体,管控风险降低,低于双方原本应当承担的权利及义务.
2.风险识别与分配,即在项目全生命周期内,各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配.例如,中山长江路改造工程项目风险识别主要包括政治风险、法律风险、规划及标准变更风险、土地获得风险、政府政策风险、工期延误风险、成本超支风险、技术风险、运营管理风险、利率变化超限风险、通货膨胀超限风险、不可抗力风险.在风险分配上,法律、政治、规划及标准变更、土地获得风险等主要由政府承担；商业风险即项目融资、工期延误、成本超支、技术及运营管理等则主要由社会资本方承担；关于利率变化超限、通货膨胀超限、不可抗力风险主要由双方共同承担.目前,风险识别与分配在PPP模式中,对政府风险识别及保护偏重,对民间资本风险识别及保护略有不足,我们认为PPP项目为了引进民间资本,应加大民间资本对PPP项目的吸引,因其融资数额及比例偏高,如遇政策变化或市场机制的影响,将对民间资本产生不利的冲击,从而影响PPP合作项目的正常运行.因此,应结合民间资本进入PPP项目的承受力,综合考量民间资本的融资风险.
3.绩效导向与鼓励创新,即是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制,是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策,能否鼓励社会资本创新.以翠亨新区环岛路项目的付费方式为例,主要分为建设期利息支付、可用性服务费及运维服务费的支付.其中可用性服务费及运维服务费将设定绩效考核的方式对项目付费,可用性服务费绩效考核的指标要求为项目质量符合国家相关规范并做到一次性验收合格；而运维服务费考核指标分为四个层级：前为基本考核指标,全部达标则获得100%基准运维绩效付费,不达标将减付费用（至多减付至70%）,第四级为奖励考核指标,达标的按考核办法增付奖励（至多增付10%）.同时,运营维护期内,主要通过常规考核（每季度一次）和临时考核（随时自行考核）的方式对项目公司服务绩效水平进行考核.
尤为注意的是,在物有所值评价指标体系中,社会投资方对PPP项目交付并未提出任何要求,评分上将给予高分.相反,若对如何交付提出较多要求时,得分将较低.由此可知,社会投资方未提出交付要求将有利于政府避免社会投资方获得不当利润,以防损害政府及公众权益.但为了能有效吸引更多社会投资方参与该项目,建议在合同约定条款的交付方面与社会投资方达成原则性共识,以便促进更多民间资本参与.
4.潜在竞争程度,即项目内容对社会资本参与竞争的吸引力.翠亨新区环岛路项目为了增加社会投资人信心,将可用性服务费及运维服务费支出纳入了市级中长期财政预算和年度财政预算,并出具“纳入年度财政的函”且由市人大常委会出具“人大决议”,给社会投资人提供政府付费保障,以此吸引社会资本参与竞争.此外,可多举办项目推介会,使得更多企业了解该项目, 参与行业领先的国内外企业越多,将有利于该PPP项目的充分竞争.
5.政府机构能力,即主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力.翠亨新区环岛路项目将由具有授权的中山翠亨新区工程项目建设管理中心在项目投资、建设、运营维护质量等方面进行全过程监管.在不干扰项目公司正常生产经营的前提下,政府有权对项目投融资、工程质量、项目的运营和维护状况等进行抽查、检查、监督等.
但该项目的实施方案中仅说明存有中期评估,并未制定中期评估的实施期限及评估过程中责任的分担与相应法律后果.由于在PPP项目中,社会投资方主要追求的是经济利益,政府追求的是社会效益,这两者之间的差异若在监管不到位的情况下,可能会由于社会投资方节省成本而影响建设质量、建设细节及运维成本.加之我国目前缺乏统一完善的PPP法律体系,又没有实施细则,可操作性不强,可能会导致政府监管形同虚设,若由于监管不到位,社会投资方在PPP项目中有可能侵占政府部门利益,造成财政损失.同时,目前国内各省市并未设立PPP项目管理中心,政府在具备较为全面、清晰的项目规划、金融财务、法律、技术和管理PPP项目能力方面还存有较大差距,又因PPP项目的长期性及复杂性,建议有效地借鉴国外经验,设立专门的PPP项目管理中心,对PPP项目进行方案评估识别,并从程序及实体方面统一管理、统一运营、统一监督.
6.可融资性,即主要考核项目的市场融资能力.翠亨新区环岛路项目总投资除了股本投入之外,其余资金由社会资本或项目公司以债权融资的方式解决.若项目公司不能顺利完成融资的,则由中标投资人采取股东贷款、补充提供担保等方式以确保融资足额到位,这要求中标投资人具备较强的投融资能力.因政府部门不会对PPP项目提供担保,又因PPP项目大多为政府公共设施,其变现能力较差,故仅以债权为融资方式可能会造成融资障碍,不利于PPP项目落地实施.目前在项目融资中,银行原则性要求PPP项目投资股东提供人保以便进行连带担保.据此,项目公司融资时亦应考虑中标投资人其他资产的融资担保能力.
(二) 定量评价
定量评价主要是在假设采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本（PSC值）的现值与公共部门比较值（PPP值）进行比较,计算该项目物有所值量值,从而判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本.
1.公共部门比较值（PSC值）.主要由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本的三项成本之和构成.
2.政府方净成本的现值（PPP值）.主要为PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,该值参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及有关规定测算所得.
目前,我国针对PPP项目物有所值定量分析方面,因缺乏大量分析数据,致使定量评价几乎难以操作,流于形式.
二、财政承受能力论证框架及实例分析
通过物有所值评价后即进行下一轮的财政承受能力论证,财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任,科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响.
(一)责任识别
主要指的是PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等.
1.股权投资支出责任.主要为政府和社会资本合建项目公司的情况下,政府承担的股权投资支出责任.翠亨新区环岛路PPP项目中,由中山翠亨投资有限公司与中标投资人共同出资设立一家有限责任公司（即项目公司）,其中翠亨投资占有15%股权,资本金由市财政局以专项资金方式支付翠亨投资,再由翠亨投资以注册资本金方式注入项目公司.而中标投资人则以方式注入85%的股权.同时,依据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发【2009】27号）中的规定,公路项目最低资本金比例为25%,据此,该项目的股权比例定为30%,其余70%则由中标投资人以债权方式进行融资.
据此,在政府方与社会资本方之间未有任何文件对双方在PPP项目公司的股权出资比例上限做出限定.若无限定,项目公司可能会成为国有控股公司（即政府方占股51%以上）.那么相比非国有控股公司而言,其对民间资本与国有控股的要求及监督将相对较高,不仅受《中华人民共和国公司法》的约束,相应地也要遵守《中华人民共和国企业国有资产法》及《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律规定的制约.因此,为了能够提高社会资本投资公共基础设施项目的积极性及保障政府方的权益,建议对政府方及社会资本方共同出资成立的项目公司的股权出资比例做出限定,政府方占项目公司投资股权比例不宜过高.
2.运营补贴支出责任.运营补贴支出责任是指在项目运营期间,政府承担的直接付费责任.不同付费模式下,政府承担的运营补贴支出责任不同.如政府付费模式下,政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下,政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下,政府不承担运营补贴支出责任.翠亨新区环岛路项目采用的即是政府付费模式,在该项目运营期间,政府承担全部直接付费责任,主要包括社会资本方承担的建设期利息、年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润.此外,运营维护期考核指标分为四个层级,前为基本考核指标,全部达标方能获得100%基准运维绩效付费,不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费（至多减付至70%）.
3.风险承担支出责任.主要指政府承担风险带来的财政或有支出责任.通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况,会产生财政或有支出责任.
翠亨新区环岛路项目将按照可转移风险、可分担风险及不可转移分担风险,采取比例法进行风险测算,具体内容如下.
（1）可转移风险：主要为项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险,项目公司通过参加商业保险后,大部分风险可以有效转移,风险承担成本按项目建设成本的15%考虑,其中自留风险占20%,可转移风险占80%.
（2）可分担风险：主要包括建设和运营期间可能发生的法规政治风险、自然灾害等不可抗力风险等,需要政府和项目公司共担的风险,按照项目建设投资的3%进行估算并由项目公司和政府对半分担.
（3）不可转移风险：主要包括项目运营期间受消费物价指数、劳动力市场指数等影响可能发生的调整和利润率对运营补贴支出风险责任,不可转移和分担,由政府承担风险支出.按照项目运营成本3%考虑.
4.配套投入支出责任.主要指政府提供的项目配套工程等其他投入责任,包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等.以中山市动物无害化处理厂PPP项目为例,该项目的配套投入包括土地使用权、水、电等配套设施.
(二)支出测算
为科学评估PPP项目实施当前及今后年度财政支出平衡状况的影响,避免日后财政支出矛盾的出现,需要对项目的各项财政支出责任进行清晰的测算.
1.股权投资支出.主要依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定.计算公式为：
股权投资支出等于项目资本金×政府占项目公司股权比例
在中山翠亨新区翠城道北段地下综合管廊及同步建设工程PPP项目中,该项目总投资规模为321 888万元,该项目资本金占总投入的30%（即为965 66.4万元）,而政府方在该项目公司中的股权比例为10%,即政府方在该项目的股权投资支出为965 6.64万元.
2.运营补贴支出.主要依据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算.主要模式分为政府付费模式、可行性缺口补助模式.
（1）政府付费模式.在项目运营补贴期间,由政府承担全部直接付费责任,政府每年直接付费数额主要包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润.翠亨新区环岛路项目采用的即是由政府全部直接付款模式,每年支付的数额主要包括,前三年建设期利息,按照同期银行贷款基准利率支付给项目公司贷款本金所产生的利息（第一年132 6.51万元、第二年为397 9.52万元、第三年为663 2.53万元）,同时在计算政府购买建设服务费基数时扣除已支付的利息部分；项目第四年开始支付的可用性服务费用及运营补贴费用（支付年限10年）,详见下表（运营期）.
但翠亨新区环岛路PPP项目的运维服务费用仅采用绩效考核作为给付方式,仅根据实际发生的绩效考核结果进行给付.虽然绩效考核具有一定的激励作用,但可能会导致项目公司在建设期内使得工程建造的细节处理及完善方面存在欠缺,从而致使后期运维成本费用相对偏高.因此,建议采用设定运维服务费的定额与绩效考核的组合方式付费.由于建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本方在运营维护期的成本高低,此方式可有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设、运营维护及移交.同时,运维服务费金额限定且与运维绩效挂钩,将倒逼社会资本方重视工程建设,不敢做出“豆腐渣”工程并注重建设工程的质量及细节处理得完善.此外,运维服务费用若锁死放在招标文件合同中,将加大项目施工方责任,使得项目施工方在项目建设细节处理方面更完善,以便政府风险更可控.另外,可行性服务费及运营补贴在运营期有递减式付费和等额付费两种方式选择,对于财政承受压力来说,递减式付费的支付压力将较大,而等额付费压力较轻,政府应结合财政承受能力的大小予以考量采用何种付费方式.
（2）可行性缺口补助模式.在项目运营补贴期间,由政府承担部分直接付费责任.政府每年直接付费数额主要包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润,再减去每年使用者付费的数额.
对此,由于项目期内会存有利率、税收等政策的变化从而影响项目公司建设运营成本的变化,故为了保障社会投资人的收益,PPP项目实施方案中将会制定调价机制,主要分为可用性服务费的调价机制及运维服务费的调价机制.以翠亨环岛路PPP项目为例,可用性服务费的调价机制设置为：在项目正式运营后,若银行同期贷款基准利率变化累计超过0.5个百分点时,双方均可提出调整可用性服务费的申请并启动调价程序,调价幅度以能完全覆盖利息变化额度为限.运维服务费的调价机制为：在项目正式运营满两年后,若因人工成本、CPI等成本因素变化致使运营养护和管理成本变化超过3%时,双方均提出调整申请.调价幅度能以完全弥补成本变化额为限,每次调价距上一次调价时间间隔不得短于两年.这为情势变更法律原则在PPP项目中的具体应用,兼具了公平与改革.
3.风险承担支出.该部分充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任,可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算.翠亨新区环岛路项目由于项目风险支出数额和概率难以准确测算,故采用比例法①确定风险承担支出.
4.能力评估.政府每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例10%以内.只有PPP项目在财政承受能力范围内且不超过公共预算支出比例,项目才适宜采用PPP模式.
三、完善PPP模式物有所值评价及财政承受能力论证建议
(一)科学评估PPP项目
对PPP项目进行科学评估将有利于项目的顺利进行.首先,在PPP项目识别阶段,物有所值评价及财政承受能力论证作为PPP项目的可行性评估,应当结合项目具体实际情况,完善支付方式,保障政府方的财政可持续性,例如运维服务费用支付方式应采用运维服务费定额与绩效考核组合的支付方式.同时,应当加强物有所值定量评价的运作,使得项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本能够得以具体量化,避免物有所值的作用出现折扣.其次,应当结合项目当地的人文素质、法律环境、政府效率、政府对社会投资方的支持政策、财政实际经济实力等综合因素进行全面分析.最后,对社会资本投资方的能力进行科学评估.一是客观评估社会资本方的投融资能力,分析不同类型社会资本投资方的优劣,例如国有企业、外资企业、民营企业等,并结合项目特点综合分析选择社会投资方.二是对社会投资方的资金来源及融资能力进行客观评估,确保项目进度无资金风险.
(二) 优化专家组选择机制
物有所值中的定性评价是由专家组进行评分,要让专家们的打分具有客观性,就需要专家们秉承着客观公正的立场,如果任何一个专家对该项目存有一定的利害关系,就可能不具备客观公正的立场,将影响定性评价的结果,可见专家组的选择对定性评价而言极为重要.目前,我国财政部及国家发改委均建立了专门的PPP项目专家库,但大多地方政府并未建立专门的PPP项目专家库,很多定性评价的专家往往由各地的财政部门、实施机构或者咨询机构进行选定.这种选定方式一是可能使得专家与PPP项目存有一定的利害关系,二是由于大多PPP项目都具有巨大的公益性,如果按照传统模式实施,因受制于政府财力的不足,该项目的落地往往会延后.据此,专家作为未来项目受益公众的一分子也愿意让项目落地,导致其评分带有一定的主观因素.因此,建议各地政府部门设立专门的PPP项目专家库,且在PPP项目定性评价时,异地举行.即专家会在异地举行,专家组均来自异地的PPP项目专家库.这样将有效地切断专家与项目的利害关系,使得专家不会受其“私心”的干扰,客观公正对项目进行定性评价.
(三)强化PPP项目政府监管制度
政府不仅是PPP项目的参与者,更是PPP项目的监督者.若PPP项目出现结,在利益的驱使下,将容易产生腐败,最终导致PPP项目的被迫中断或终止,或出现豆腐渣工程.由于政府监管责任重大,故政府不可掉以轻心,否则容易导致公共产品及服务供给不足,使社会投资方获得高额利润,甚至导致PPP项目失败的不良后果及不良的社会负面效应.据此,政府部门应当转变政府职能,建立科学合理的PPP项目监管机制,做到政府监管、企业负责、社会监督的项目监管格局,强化PPP项目的全生命周期监管,细化监管流程,防止借PPP名义形成新的政府债务,加重政府财政负担.
参考文献：
[1]财政部.关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知[EB/OL].[2017-06-02].http://www.xyf.gov.
[2]财政部.关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知[EB/OL].[2017-06-02].http://www.xyf.gov.cn.
[3]杨晓敏.PPP项目策划与操作实务[M].北京：中国建筑工业出版社,2015.
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参考文献：
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