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国家试点监察委改革的消息公布不久,深圳市监察部门发生了一场“迟到”了23 年的变革.
这场变革开始于1993 年.当年决定,中纪委、监察部合署办公,“一个机构两块牌子”.之后,全国各地纪委和监察部门也陆续跟进.
“我记得深圳也想合署办公”,纪检监察学院前副院长、制度专家李永忠说.李永忠曾在中纪委研究室工作,据他回忆,当时中纪委书记尉健行提出,是否可以留下深圳维持各自独立工作的状态,“我感觉,他的想法是不搞一刀切,既有合署办公的,也保留不合署办公的,通过一段时间运行,再比较两种模式的利弊得失”.
一直到2016 年12 月2 日,深圳市才召开会议,宣布经广东省委、省政府同意,深圳纪委和深圳市监察局实现合署办公.
自1949 年相继成立人民监察委员会和纪律检查委员会后,这两个机构经历过数次变化,甚至一度被撤销,每一次变化背后都有着复杂的原因.
拍板
1992 年10 月19 日,十四届一中全会上,尉健行当选为第十四届政治局委员、书记处书记,同时他也开始担任中纪委书记.第二年,和国务院做出决定,让中纪委和监察部合署办公.
当时的监察部就是尉健行主抓建立起来的.自1959 年,监察部受到严厉批评并被撤销后,中国没有再建立行政监察机构.“”期间,经过改名、改组之后的监察委也被撤销,直到“”结束才重新成立.一直到1980 年代,对领导干部的工作都由新成立的纪委负责.
1986 年2 月,在第六届全国人大七次会议上,安徽代表团提出议案,希望能恢复行政监察制度,这个建议在当年也得到其他代表和政协委员的支持.
第六届全国人大常委会秘书长王汉斌在其回忆文章中写道,早在十一届三中全会后,主持人大法制委员会工作的彭真,就曾经主张国务院设立监察委员会或监察部.他按照要求,前后写了三次报告,但对此存在不同意见,一直没能做出决定.
1982 年,中国决定修改宪法,彭真再次提出这个问题,但在层面仍然没能取得共识,这个问题并没有写入宪法,只是在八十九条关于国务院的职权里写了“领导和管理民政、、司法行政和监察等工作”,为以后设立监察部门留下法律依据.
也支持重建监察机关.1980 年代国内压力很大,1982年就说过,自改革开放以来,“相当多的干部被腐蚀了.卷进经济犯罪活动的人不是小量的,而是大量的.犯罪的严重情况,不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的”.
在这种形势下,认为只靠中纪委已经开始显露一些问题,纠正不正之风、打击犯罪活动中,属法律范围的问题,由党的纪律部门管不合适.“( 说) 党要管党内纪律的问题,法律的问题应该由国家和政府管.这是一个党和政府的关系问题,是一个政治体制的问题.”王汉斌回忆道,时任政治局常委、书记处书记胡启立让他再写一份请示报告,这次很快批准了.
“ 过去中纪委查处的案件有70%~80%属于政纪范围,”1987 年,尉健行担任监察部长后,接受媒体采访时说,“党政职能分开后,纪委不处理政纪案件,一些部门的纪检组也将逐步撤销.”
“脱离党的领导”
重新设立监察机关的报告批准后,国务院有关领导找到王汉斌商量具体事宜.“我说彭真同志的意见是最好设国家监察委员会,权力大一点,可以管各部委的部长、主任,实在不行也可以设监察部.”王汉斌说,当时国务院方面建议还是先设立监察部.
监察部此前确实有过权力“大一点”的时候.
开始设立监察机构,要追溯到1927 年的监察委员会,这是中纪委的前身.行政监察机构则是从解放战争期间建立的.1948 年8月,华北人民政府成立了人民监察院.1949 年新政权建立后,领导就开始讨论在全国范围内设立行政监察机构的事情,并于当年10 月19日成立了人民政府政务院人民监察委员会.1954 年,政务院改为国务院,监察委员会也改为监察部.
新成立的监察机构发展非常迅速,据统计,到1953 年底全国共建监察机构3586个,不但各级政府,连国企和合作社也都纳入监察范围.人民监察委员会还推行了监察通讯员制度,要求各级监察委发动群众展开监察工作.到1954 年底,全国共有人民监察通讯员78000 人.当年四川省光是上半年就立案684 件,只有37 件为监察机关发现,其余线索都采自监察通讯员或群众.
按照最初设定,各级监察机关均实行“双重领导”,即监察机关接受上级监察部门和同级党政领导,以同级的党政领导为主.对于这种设置,监察系统内部也存在不同意见.1958年3月,第三次全国监察工作会议召开,刘少奇就谈到这个问题：“双重领导是的既定方针,既然有人对双重领导思想不通,多数监察机关还是双重领导,个别的保留垂直领导,再试试看,但须与部门领导协商取得同意.”
这种尝试并没有持续多久,在当时,对监察机关的批评已经出现了.有批评者说它们实行“垂直领导”和推行“事先监督”(干预了行政部门工作),指责监察机关“脱离党的领导”.1958 年10 月,国家监察部党组向做报告,检讨监察机关“脱离党的领导”的错误.这份报告还建议将监察部合并到监察委员会,采用一套机构,两个招牌的办法.
批转了这个报告.1959年4月28 日,全国人大做出决议,宣布撤销监察部,地方以及派出机构的监察人员划归党的监察委员会(原纪律检查委员）.党的各级监委不但对党员个人施行监督,而且对各级国家行政机关和国家工作人员施行监督.
集中力量
1986 年11月,国务院向全国人大常委会提出了建立监察部的议案,之后很快被通过.接下来就是长达半年的筹备期.1987年5月,尉健行从组织部调任监察部担任部长一职,两个月后,新的监察部挂牌成立.不过直到挂牌,监察部的筹备工作都没有结束.
由于行政监察工作长期停摆,监察部工作人员从哪里来成了一个大难题.“当时监察部主要领导是中组部调过来的,中组部一些司局级干部也都过来了.”李永忠说,除此之外,中纪委也抽调了一些干部到监察委,比如中纪委纪检三室副主任张厚模就调到监察部.还有一些人来自其他部委,比如气象局.
很多人没有办案经验,这个部门可以算是新成立的,其前身又遭遇过“脱离党的领导”等问题.一开始,监察部的工作推进非常困难.原本计划到1987 年底,就要建立起县级以上的监察机构,但尉健行当时承认,实际上只能做到一些重点城市完成筹建工作.
推动各级建立行政监察机构外,尉健行也在思考以后是不是要扩大监察范围的问题.他接受媒体采访时举例道,“对数量众多的乡镇企业工作人员及中外合资、合作企业的中方人员要不要监督？”
“监察部组建后,正好赶上了十三大提出继续打击经济犯罪斗争的需要.”李永忠回忆,当时中国在对外经济领域出现了很多腐败问题,尉健行决定严厉打击.
1987 年11 月29 日,监察部召集全国监察厅局长开座谈会,尉健行要求监察机关半年内,对有对外经济合同的部门和单位,全部清理一遍.
据张厚模回忆,监察部成立之初,尉健行曾问过他应该怎么推进相关工作.张建议他要办案子,而且重要的案件一定要见报,这样才能让公众知道监察部的存在.
他们也确实是这样做的.卫生部一个部门以权谋私的案子被查处后,监察部不但举行了新闻发布会,而且还在《人民日报》头版公布了案情.
除此之外,监察部还经常与新闻单位联系,因为这些单位常能收到群众信件.*一些困难的案子,尉健行更是会亲自出马,为办案人员扫清障碍.
监察部的工作逐渐运转正常,而且成效显著.单是1991 年,全国监察机关就受理监察对象违纪问题超过16.7 万件,立案调查52039 件,结案46171 件.
除了各级政府建立的监察机构外,监察部还向一些重点单位设立了派出机构.1950 年代监察机构没置的人民监察通讯员制度也得到恢复.“不少地方聘请了一些人民监察通讯员、信息员、联络员,”1992 年1 月,尉健行回答记者提问时说道,无论监察部还是地方监察机构,都形成了一个监察信息网络,“使得案件线索有了稳定的来源.”
这种状况一直持续到1993 年,决定让中纪委与监察部合署办公,自此,监察部不再独立进行行政监察工作.据当时中纪委、监察部新闻发言人介绍,这次变革基于“合并职能相似部门,保留职能不同部门,加强薄弱部门”的原则,更加集中力量.而这种合署办公的机制,也自此一直延续到现在.
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参考文献：
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