论文扶贫开发绩效评价指标体系与实证应用，该文是评价指标有关硕士论文范文跟扶贫开发和绩效评价和指标体系方面硕士学位毕业论文范文.
[摘 要]我国的扶贫开发在世界减贫史成为“中国奇迹”,但目前资金投入量与贫困人口脱贫人数之间呈现反比例增长,扶贫开发的效率严重影响了扶贫的质量.为了提升扶贫开发的质量,文章紧密结合国家政策与当前贫困县的实际需求,构建了集经济效益、社会效益和生态效益三位一体的扶贫开发绩效评价指标体系,运用层次分析法对扶贫开发绩效评价指标体系中的指标进行赋值,并应用该指标体系对大别山片区5个国家级贫困县扶贫开发工作的绩效进行了验证.结果表明,在扶贫开发过程中应该把握好经济与生态的关系,找到二者的平衡点,既要发展经济,又要不破坏或少环境破坏；贫困地区要因地制宜,有针对性地进行扶贫.
[关键词]扶贫开发；经济绩效；社会绩效；生态绩效
[作者简介]李燚,华中科技大学哲学系博士研究生,湖北 武汉430074；葛国耀,深圳市龙岗区委政策研究室副研究员,广东深圳518000
[中图分类号] C91
[文献标识码]A
[文章编号]1672- 2728(2018)01- 0049-06
一、引 言 全面建成小康社会是“两个一百年”奋斗目标的重要组成部分,也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要基础.主席把实现小康看作中国梦,中国梦应是每个中国入的梦,必须全国人民同心共筑,贫困地区的人民也是实现中国梦的不可缺少的有机组成部分.当前,全面建成小康社会已进入到攻坚阶段,但梳理近几年的扶贫数据可以发现,扶贫开发在资金投入与贫困人口脱贫人数之间呈现出两条相反的曲线.我国对扶贫的投入逐年增加,但脱贫人数却没有随之产生正面效应.2010年,财政安排专项扶贫资金222亿元,以后逐年大幅度增加,到2014年,投入的资金量是2010年的1.95倍,到2017年,资金投入量又达到2014年的1.98倍,与2010年相比,专项扶贫资金的投入差不多翻了两番.而全国脱贫人口由201 1年的4329万人减少到2012年的2339万人,虽然2016年超额完成脱贫1000万人口的计划,但也只是实现全国贫困人口减少1240万人的任务,详见图1（2017年数值为计划减贫人口）.这表明了我国目前的扶贫开发难度越来越大.另一方面,造成这种情况的最主要原因是缺乏对扶贫开发结果进行有效的评价,并因此直接影响到扶贫效益的发挥.
目前,扶贫开发任务已经到了关键时刻,迫切需要提高扶贫开发质量,而构建一套能包含国家扶贫任务的绩效评价指标体系,将有助于这一目标的实现,因为有效的绩效评估有利于把握目标的进展程度、促进目标的达成,有利于总结达到目标所实施的方法、方案的优劣.
绩效评价方法在国际上已经得到高度重视和应用,尤其是发达国家,已经把绩效评价方法引进政府绩效评价和管理中.在20世纪70-90年代,发达国家的绩效评价经过快速发展,现在已经进入成熟阶段,其政府的绩效评价方式也从以投入、过程和产出为重心的效率导向型评价方法转向以结果、质量、公平性和顾客满意度为重心的结果导向型评价方法.而且发达国家纷纷颁布政策与法律来进一步完善政府绩效评价机制,如美国通过了《政府绩效与结果法案》,英国有“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”,加拿大政府发表了《公共部门2000:加拿大公共服务的更新》,澳大利亚通过了《公共服务法》和《审计长法》等,日本也颁布了《关于行政机关实施政策评价的法律》等.我国的扶贫开发工作涉及面广、应用范围宽,与国家的方针、政策紧密相联,因此,我们在构建扶贫开发绩效评价指标时也应采取结果导向型评价方法,以此加快扶贫开发进程,提升扶贫开发的质量,尽快实现全面建成小康社会的目标.
二、扶贫开发绩效评价研究回顾
由于扶贫开发活动的方式、内容、主体等多种多样,而不同扶贫主体的扶贫结果之间又存在相互交叉、相互重合,这给研究扶贫开发绩效评价带来很大困难.到目前为止,我国还没有一个普遍为大家接受的扶贫开发评价指标体系.
从近期对扶贫开发绩效评价研究的文献可以看出,目前学者的研究可以分为四个角度：
第一,基于全国或者某一区域的整体视角.如很多学者对民族地区扶贫的绩效进行研究（王宝珍等[1]；庄天慧等圈；张小鹳等[q；焦克源等[4]；陈小丽[q；田晋等同）.这些学者从不同维度对民族地区扶贫开发进行了客观评价：王宝珍与庄天慧等人均认为扶贫地区的经济方面发展不甚理想：陈小丽得出多数民族县、市扶贫绩效偏低,扶贫绩效工作需进一步增强的结论：陈爱雪和刘艳同通过运用指标体系分析了我国精准扶贫的前提与实施内核：付英等[8]以省级为研究对象进行了扶贫绩效研究,通过研究发现贫困地区的生活水平有所提高、基础设施得到有效改善.
第二,以财政扶贫资金为视角.如高波、王善平[9]认为,对财政扶贫资金的评价要注重其使用过程的规范性、使用效果的有效性.张铭洪等(2014)u0]研究发现,重点县贫困率、恩格尔系数在未来数年将出现显著降低,人均纯收入和GDP也将大幅提高.王敏等[11]从资金的分配、使用和监督三个方面对黔滇两省4县的财政专项扶贫资金管理机制改革进行第三方评估.
第三,以科技扶贫为研究视角.科技扶贫会对贫困地区的脱贫起到巨大的促进作用.黄安胜等[1司认为,扶贫资源的短缺决定了当前的科技扶贫不能以环境保护为首要目标,但完全忽略生态环境,必将给贫困村的未来发展带来沉重负担,甚至导致目前的扶贫成果还不是以弥补其未来造成的损失.赵慧峰等[13]、牛国元等[．4]也对科技扶贫的绩效进行了研究.
第四,以旅游扶贫为研究视角.旅游扶贫,顾名思义就是通过旅游开发带动贫困地区脱贫的一种扶贫方式.罗盛锋、黄燕玲[15]运用改进的熵权法和TOPSIS模型对滇桂黔石漠化集中连片特困区的生态旅游景区扶贫绩效进行评价.黄燕玲等[16朔相同的方法对桂西北石漠化旅游扶贫区域进行评价.
现有的大量关于扶贫开发绩效评价研究的文献提供了丰富的经验,为本文指标体系的构建提供了研究思路.但学者们的研究存在以下不足：首先,学者的研究仅局限于某一地区或某项扶贫政策,缺乏对现有国家政策与贫困地区实际需求的调查分析,所构建的指标或指标体系没能够反映现实,缺乏普适性.其次,部分学者只是简单地通过单项指标或几个指标对扶贫开发进行绩效评价,没有构成一个完整的体系,因此他们的评价不可避免地会出现片面化、局部化结果.最后,关于指标的权重问题,很多学者没有涉及到,也有部分学者虽对指标权重赋值,但对具体的权重算法仅是一带而过,没有作出合理、详细的说明.而目前我国处在脱贫奔小康的关键时期,构建一套既具有普适性、又能反映国家政策与贫困地区人民需求昀指标体系是当务之急.
三、扶贫开发绩效评价指标体系的构建
在构建扶贫开发绩效评价指标过程中,要坚持上下兼顾的原则,既要满足国家扶贫脱贫攻坚发展的现实需要,又要满足贫困地区实现脱贫并可持续发展的实际需求,有效避免因指标过于偏重某一方而造成的片面性.既有利于对扶贫开发任务进行考核评估,又有利于国家政府部门及时掌握扶贫进展情况,把握贫困地区的脱贫进程,及时调整扶贫战略,以此推动贫困地区全面脱贫.
为了实现贫困地区全面建成小康社会的中国梦,就要完成《中国农村扶贫开发纲要( 2011-2020年)》（以下简称《纲要》）设定的总体目标及其规定的12项具体的扶贫任务.这是本文指标体系构建时所遵循的国家政策,也是提出的内在依据.为了便于对贫困地区的扶贫开发绩效进行评价,笔者把这12项任务归为经济、社会和生态三部分.
我国现有划定的14个集中连片特困地区包含了全国大部分的贫困人口,它们大都地处偏僻,生态环境恶劣,经济发展落后,教育、医疗等资源急缺,交通非常不便利,而且现已脱贫人口因病、因学、因房等情况导致返贫时有发生.因此,在构建扶贫开发指标体系时,要结合现在贫困地区的需求.贫困人口最迫切需要解决的问题可以从经济、社会和生态三方面概括,这和扶贫开发是具有很强经济效益、社会效益和生态效益的系统工程的扶贫特性是一致的,由此可以确定集经济绩效、社会绩效和生态绩效三位一体的扶贫开发绩效评价指标体系的一级指标.
第一,“经济绩效”是对扶贫对象经济发展方面的衡量测度,要能反映基本农田和农田水利、特色优势产业这两项《纲要》中的任务.而贫困地区的农田和农田水利的基本情况可以用农业机械化水平、农业科技水平两个指标来测量,因为农业机械化水平和农业科技水平提高了,农业生产效率就会提高,闲暇时间就会增多,由此会有更多的时间与精力参与到第二、三产业中来,收入就会相应增加.同样,经济部分包含的“特色优势产业”这一项任务会直接导致贫困地区人口收入的增加,这样,农业机械化水平、农业科技水平和收入水平三项组成了经济绩效的二级指标.在农业机械化水平指标中,参考李皴[1刀(2011)的“泰国农业科技竞争力研究”一文中的揩标体系,选取了与农业耕种息息相关的每万人灌溉设备使用量和每万人生产性机械设备使用量两项作为农业机械化水平的两个指标：在农业科技水平指标中,参考蒋萍构建的体系,用每万人拥有技术人员数和每万人年培训技术人数作为指标：在“收入水平”这个二级指标中,选取了城乡居民人均收入比例、集体生产总值、二三产业产值比例三个指标作为其指标.这三个指标既反映了城乡个人收入和集体收入情况,又反映了集体收入的不同组成,同时又从侧面说明了贫困地区劳动力转移情况和特色优势产业发展状况.贫困地区的收入不仅要从个体收入增加方面考察,也需从集体经济增长方面来考核.
第二,“经济绩效”是对“社会绩效”二级指标的确定.所谓“社会绩效”,就是测量扶贫开发活动带给扶贫地区的人口素质以及生存与发展所需公共产品和公共服务的改善程度,以便优化当地资源的使用与配置,提高扶贫对象抵御自然灾害和抵抗贫困的能力.为此,我们选了人口概况、生活水平和教育条件3个指标来评价贫困地区的人口基本情况,用村村通水平、医疗卫生条件两个指标来测量贫困地区的公共产品和公共服务的情况.在“社会绩效”的指标中,参考《中国农村贫困监测报告》,用人口自然堵长率、贫困人口数和贫困发生率3个指标作为“人口概况”的下一级指标,即指标.“社会绩效”下的“生活水平”指标是用来反映贫困地区居民的整体生活状况的.参考《中国反贫困与可持续发展》一书和游新彩、庄天慧等人构建的指标体系,用恩格尔系数、人均住房面积（从侧面反映贫困地区农村危房改造情况）、每百户农村冰箱拥有量、每百户农村电视机拥有量、每百户农村汽车、摩托车拥有量、每百户农村电话拥有量6个指标来反映贫困地区的生活水平.
《纲要》中教育任务在此体系中是必须体现的.因为教育事关重大,是贫困地区贫困人口脱贫的重要指标之一.参考《中国反贫困与可持续发展》一书,用小学入学率、初中入学率来体现贫困地区学生九年义务教育情况,用高中入学率来体现贫困地区人口中受高等教育的情况.
《纲要》中的“生产生活用电”“交通”“公共文化”“饮水安全”等几项任务是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统,是社会赖以生存发展的一般物质条件.二级指标中的“村村通水平”即是这几项任务的体现.参考周瑞超、焦璐、游新彩、毕祯、张铭洪、庄天慧等人的指标体系,本文用农村通电率反映《纲要》中的生产生活用电情况,用农村公路覆盖率反呋交通情况,用电视人口综合覆盖率反映公共文化发展情况,用农村饮水安全达标人口比例反映饮水安全情况.
《纲要》中的“社会保障”和“医疗卫生”两大任务关乎广大人民群众的健康和生命,是一项重大的民生工程.二级指标“医疗卫生条件”即是这几项任务的体现.参考《中国农村贫困监测报告》和王宝珍、张铭洪等人的指标体系,采用新农合参保率（新农合能减轻老百姓看病贵的问题）、每万人拥有医院（卫生院）数、每万人拥有医务专业人员数、每万人拥有病床数4项分指标作为它们的下一级指标,即指标,后3项指标数量越充足,说明老百姓看病越方便.
第三,“经济绩效”是对“生态绩效”二级指标的确定.《纲要》中的“林业和生态”任务是扶贫任务的一个重要方面.因为我国绝大多数贫困人口聚居在农村,对自然资源的依赖程度比较深,对环境造成了极大的压力,而且由于技术落后,贫困地区的生产方式常常会对环境造成损害,加剧了土地资源的减少.因此,在扶贫活动中不仅要重视对生态系统的改善,还要大力推广生态农业①、节能低耗等措施,以实现人类与自然生态系统的和谐.这里讲的生态绩效是指扶贫活动带给扶贫地区的生态系统的改善程度,以及在推进生态农业、节能低耗等方面作出的成绩.参考付英、王宝珍、李燚等人的指标评价体系,按照“ART原则”并结合贫困地区的实际情况和对国家政策的理解,本文将植被保护业绩、节能推广业绩、健康作物条件3项作为生态绩效的二级指标.植被保护业绩的指标为森林覆盖率和水土流失治理面积比例：节能推广业绩的下级指标为沼气池人户率和太阳能人户率：健康作物条件的下一级指标设定为化肥使用量和农药使用量.
为了确定指标体系中各指标的重要程度,我们采用层次分析法（姜启源等）[．9]来确定各项指标的权重.层次分析法计算权重主要分四步：
第一步：建立层次结构模型.此结构模型分成三层结构,分别对应表中的一级、二级和指标.
第二步：获得指标的相对重要性得分.首先我们对扶贫第一线的领导和专家进行了调查,在回收的有效调查问卷中,专家们已根据各指标的相对重要性进行了排序.对这些回收的调查问卷进行统计分析,列出每项指标的专家排序情况,并统计出在对指标的相对重要性进行排序时专家人数的分布,由此就可计算出该指标的相对重要性总得分.指标的相对重要性总得分用@表示,计算公式为：
嚷：∑（n,-k+1）峪..
k等于l武中5..是在调查问卷统计结果中把指标i排在第k位的人数,n是在进行相对重要性排序时的指标个数.
第三步：构建扶贫开发绩效评价指标的判断矩阵并计算权重向量.计算出各指标的相对重要性得分后,就可着手对同一指标下的同层子指标进行两两比较（一级指标例外,其没有上级指标,但比较方法相同）,从而构造出判断矩阵.然后利用矩阵方程4X 等于AX（4为判断矩阵,A为矩阵的特征值,X为矩阵的特征向量）可计算出矩阵的最大特征值A一及其对应的特征向量X.将特征向量归一化后就可得到权重向量X.这些权重向量对应的就是指标的权重.
第四步：对判断矩阵进行一致性检验.根据层次分析法的定义,如果判断矩阵不一致,则计算出的权重的准确性很难保证.如果一致性比例小于0.1或矩阵的阶数小于3,则认为判断矩阵的一致性是可以保证的.当各项判断矩阵均满足一致性的要求后,才可以认为统计结果是有效的、准确的.运用层次分析法,得到的各指标的权重如表1所示.
四、扶贫开发绩效评价指标体系的验证与讨论
为了进一步验证扶贫开发绩效评价指标体系的合理性,从数据的可得性出发,我们选了大别山片区湖北省黄冈市的5个国家级贫困县红安县、麻城市、罗田县、英山县和蕲春县进行分析①.
(一)对原始数据的标准化处理
由于在评价指标体系中有正指标和负指标两种类型的指标,且各指标值的计量单位和数量级也不尽相同,因此需对各指标进行无量纲化处理.由于传统上习惯以百分制表示,因此本研究将无量纲化后的值转换为百分制,得出的即是每项指标的标准化值.
(二)求各级指标的指数
“指标的指数”是对绩效评价指标体系中各项指标的量化,是要综合考虑各项指标所占的权重和各指标的实际统计数据.因此,用每级指标的指数能够反映各相应指标的优劣水平.
这里,求每级指标的指数时．采用了多目标线性加权函数法,可逐级计算得到指标指数、二级指标指数、一级指标指数和综合指标指数,通过计算,得出具体数据.
(三)结论与建议
1．结论
首先,总体来看,2013年黄冈市的5个县（市）扶贫开发效果综合排名最好的是英山县,得分57.74分,最不理想的是蕲春县,得分42.11分,其他3个县（市）按得分高低依次为麻城市(57.21)、罗田县(55.84)和红安县(45.86).从单项来看,在经济绩效中,蕲春县得分最高（21.05分）,其余依次为英山县(18.44)、红安县(17.20)、麻城市(17.07)、罗田县(15.26),由此说明蕲春县非常重视经济发展；在社会绩效中,麻城市得分第一,得分为22.96分,其余依次为英山县(19.98)、蕲春县(18.45)、红安县(17.27)、罗田县(16.47)；在生态绩效中,罗田县得分第一,得分为24.11分,其余依次为英山县(19.32)、麻城市(17.18)、红安县(11.39)、蕲春县(2.61).上述结果表明,蕲春县经济发展最好,得分最高,但其生态保护方面做得最差,得分最低.由此推断,蕲春县是以牺牲生态换取经济利益的：麻城市的社会绩效最好,说明该市比较重视提高人口素质以及改善生存与发展所需公共产品和公共服务：罗田县的生态绩效得分最高,是重视生态保护的结果.因此,为了提高各县（市）的扶贫开发活动质量,要把握好经济与生态的关系,找到一个平衡点,既要发展经济,又要不破坏或少破坏环境.从所得数据看,各县要在下一年的扶贫开发活动中,有针对性地进行扶贫,补上短板.
其次,根据对大别山片区黄冈市的5个国家级贫困县（红安县、麻城市、罗田县、英山县、蕲春县）的扶贫开发绩效评价的分析,可以分别把结果分成3个等级：县占20%,B级县数60%,C级县占20%,最终得到：英山县属于A等级,红安县、麻城市、罗田县属于B等级,蕲春县属于C等级.
对于考核成绩为A等级的贫困县,政府部门应给予通报表扬,并在资金分配和项目安排上给予奖励,对连续两年考核结果为A等级的贫困县的党委、政府主要领导要给予记功奖励.对最快脱贫实现小康的贫困县,国家要给予奖励.考核成绩为C等级的贫困县,其党委、政府主要领导不得评奖,并要约谈相关领导,尽快制定应对措施.连续两年得分为C的贫困县,省委、省政府要对相关干部进行岗位调整. 2．建议 为了提升大别山片区这5个国家级贫困县的脱贫质量,尽快使当地贫困地区全面脱贫奔小康,在下一轮扶贫开发任务中,英山县要保持现在全面发展、齐头并进的优势；麻城市经济绩效较弱,应加大对经济的投入,提高经济发展速度：罗田县经济与社会效益是现有的短板,应在不破坏生态环境的前提下,加快二者的发展；红安县经济、社会、生态三项绩效都发展平平,县领导应找到本县的优势并发挥出来：蕲春县应在发展经济的同时,注重对环境的保护,不能用环境换经济,同时,蕲春县的社会效益位居中间,也应该加强对社会效益的重视.
湖北省扶贫办和黄冈市扶贫办应根据这一轮的扶贫绩效的综合排序,适当对英山县进行扶贫资金和项目的奖励,而应对蕲春县的相关领导进行约谈,总结这轮扶贫效果不明显的成因,避免在下轮扶贫过程中出现相同的问题.
五、扶贫开发绩效评价指标体系的进一步推广
本文构建的扶贫开发绩效评价指标体系以国家政策和贫困地区的实际状况为依据,并有湖北5个贫困县扶贫开发工作的实践验证,对提升全国扶贫脱贫工作绩效具有较强的示范与推广意义,可以在全国范围内其他贫困地区进行纵向与横向的比较应用.
首先,可以应用该指标体系对全国的扶贫开发情况进行评估写验证.通过采集当前国家主要集中连片地区扶贫开发工作数据,研究分析扶贫开发工作绩效情况,根据发展程度进行分层分级处理,并进行分类梳理与综合排序,找出各个地区扶贫的短板,研究并提出下一步扶贫工作的对策、建议.据此,国家扶贫部门对各贫困地区下一轮的扶贫开发任务进行调整,以便更切合当地实情.同时,为了提升当地党委、政府主要领导工作的积极性,还应推出配套的激励与赏罚措施,对脱贫效果较好的贫困地区给予相应的资金与项目奖励,对脱贫效果较差的地区,进行必要的约谈及干部调整惩罚.
其次,可应用该指标体系对某省扶贫开发工作情况开展纵向绩效评价,全面评估该省扶贫脱贫工作所取的成绩及存在的问题,从而为省级政府做好扶贫开发工作、有效提升扶贫脱贫工作质量和效益提供重要的决策支撑.
最后,可以应用该指标对某个贫困县扶贫开发工作进行横向评价.每个贫困地区的实际情况虽然相差甚远,但扶贫脱贫工作的任务与目标要求是一致的.该指标体系可从微观层面综合评价某地扶贫开发现状,并开展同其他相关贫困地区扶贫工作的比较分析,借鉴扶贫绩效较好地区的有效经验,及时发现存在的问题并调整工作对策,从而为有效提升扶贫脱贫工作质量提供精准的信息支持.
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参考文献：
1、 西藏扶贫绩效评价指标体系 作者简介杨啸宇,男,山东菏泽人,西藏大学经济与管理学院行政管理专业；李超,男,西藏大学经济与管理学院研究生,行政管理专业；霍孟军,女,西藏大学经济与管理学院研究生,行政管理专业；李梦珂,女,西藏大学经.
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