论文西部民族地区旅游生态补偿政策实施的实践，本文是关于生态补偿相关论文范文数据库跟实践探索和旅游和补偿相关论文范文数据库.
钟洁
[摘 要]十八大、十七大和相关政府工作会议提出了完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制.到目前为止,无论政府还是学术界,对于生态补偿机制建设的认识、实践更多地集中在意义和必要性层面.特别的,在实践层面上,近年来各地各级政府相继出台了带有补偿性质的一些政策和措施,而这些具有政府行政事业性收费的合法性、透明性仍然受到了各界的质疑.本文归纳出我国旅游生态补偿政策实施过程中所存在的突出现实问题,结合对西部民族地区旅游生态补偿政策实施所面临特殊现实背景的分析,特别强调必须解决旅游开发中对少数民族社区进行生态补偿的问题,并尝试性提出了一系列旅游生态补偿政策实施的对策建议,以期既从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑,又从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾,最终促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现.
[关键词]西部民族地区；旅游；生态补偿
中图分类号：F063.6 文献标识码：A
文章编号：1674-9391( 2017) 01 -0032 -06
基金项目：本文系国家民委民族问题研究项目（项目编号：2013-GM-040）和国家外国专家局外国文教专家项目（项目编号2013-34）资助.
作者简介：钟洁（1979 -）,女,四川自贡人,博士,西南民族大学旅游与历史文化学院副教授,加州大学伯克利分校旅游人类学专业国家公派访问学者,云南大学工商管理一级学科博士后科研流动站博士后,研究方向：民族旅游、旅游社会文化影响等.四川成都610041
西部民族地区既是生态文化旅游资源的富集地,又是生态环境极其脆弱的区域,并分布有大量世居的、较为贫困的少数民族社区居民.通过多年的研究发现,我国西部少数民族经济欠发达地区,旅游开发带来当地经济发展的同时,对自然生态环境、社区居民也产生了很大负面影响.十八大、十七大和相关政府工作会议提出了完善生态补偿政策,尽快建立生态补偿机制.到目前为止,无论政府还是学术界,对于生态补偿机制建设的认识、实践更多地集中在意义和必要性层面.特别的,在实践层面上,近年来各地各级政府相继出台了带有补偿性质的一些政策和措施,而这些具有政府行政事业性收费的合法性、透明性仍然受到了各界的质疑.因此,政府工作报告提出建设生态补偿机制更像是一个命题作文,为各界制定了一个研究课题,但实际落实和实施依然存在很大难度.当前关于生态补偿的研究实质上已经不再是为什么要收取的问题,文件对这个问题的表述已经十分清晰明了.截至目前,尚不清晰的核心问题是：在生态补偿的实践操作层面上,如何收？收多少？怎么用？怎么管？能否达到政府预期的生态保护效果等方面.
与其它产业相比较,旅游业发展的边缘性和大众性特征,注定让其成为了生态补偿讨论和实践的先锋,也自然而然地成为了生态补偿研究的主要对象.有研究者称,旅游生态补偿是指采用经济手段调节旅游开发经营所涉及的生态利益相关者之间利益关系的制度安排,主要目的是保护旅游地生态系统、促进旅游业可持续发展.虽然这样的概念界定依然模糊,但至少能够表明旅游生态补偿是一个涉及微观经济学、社会学、生态学和旅游学等相关领域的综合性研究课题.当前国内外关于旅游生态补偿实践的现有研究尚未引起太大反响,研究成果缺乏第一手的实证研究资料：尤其是我国关于旅游生态补偿机制的研究尚处于起步阶段,对旅游生态补偿政策实施的相关探讨也仅停留在概念原理的一般主观经验层面.显然,本文所设定的研究问题在当今我国民族学、旅游学、生态学等相关研究领域是一个尚未完全开展的方面,无论前期研究成果和研究方法都难以获得有效的借鉴,这也决定了本研究的一定创新性.为了划定更加明晰的研究界限,本研究对旅游生态补偿定义为：旅游生态补偿是探讨通过对旅游景区企业和相关经营者,或直接对旅游者进行行政事业性收费,收取的费用将应用在自然生态环境保护上的可能性与可行性.在此基础上,本研究归纳出我国旅游生态补偿政策实施过程中所存在的补偿资金征收对象不明确、征收标准不统一、使用管理不透明的三大现实问题：并结合对西部民族地区旅游生态补偿政策实施说面临特殊现实背景的分析,特别强调必须解决旅游开发中对少数民族社区进行生态补偿的问题,尝试性提出积极落实国家旅游生态补偿的指导政策、结合地方实际制定旅游生态补偿配套制度、完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度等一系列旅游生态补偿政策实施的对策建议,以期既从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑,又从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾,最终促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现.
一、我国旅游生态补偿政策实施的现实问题
我国最早在森林旅游领域实施了旅游生态补偿制度.1988年,为控制四川省青城山日益严重的森林乱砍乱伐现象和保护森林资源,成都市政府决定将青城山景区游客门票收入的30%用于护林,并作为一项制度加以确立,开创了我国森林旅游生态补偿的先例[2](P,280-283).依据十八大、十七大报告分别提出的“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”,“把生态文明建设放在突出地位”,“要尽快建立和健全生态补偿机制”等战略要求,越来越多的省市、地区或景区在旅游业发展实践中尝试建立“资源有偿使用费”“资源维护费”“资源管理费”等资金名目的旅游资源有偿使用制度,并据此开始对旅游景区企业和相关经营者、或者直接对游客进行行政事业性收费.例如,丽江市“丽江古城维护费”、大理白族自治州苍山“风景名胜资源有偿使用费”、凤凰古城“保护专项资金”、新疆自治区风景名胜区资源“有偿使用费”等,均要求旅游景区企业或游客“有偿使用”自然、人文旅游资源并形成了相应的补偿资金收取办法（表1）.
如表1所示,从各地有关政策制度规定来看,“资源使用费”、“资源维护费”等补偿资金的征收,其目的基本在于减少或杜绝旅游开发活动对所在地自然和文化资源造成的破坏、加强资源保护与可持续利用,保障在旅游开发中遭受损失的集体和个人相关权益,同时弥补相关部门资源保护经费不足等现实困境,旨在促进当地生态环境建设、社区利益保护与旅游业可持续发展.然而,旅游生态补偿资金在实际征收过程却暴露出一系列问题：
（一）补偿资金征收对象不明确
我国各地各旅游景区现有旅游生态补偿费用征收时,一般是依据旅游开发商、旅游经营企业的实体性质或项目类型划分为不同征收对象进行分类征收,总体上缺乏明确的补偿资金征收对象.从实体性质来看,补偿资金征收对象大致包括企业法人和（或）在规定地域范围内从事经营项目的个人：例如重庆市早期旅游资源开发维护费就根据“重庆市辖区内经营旅游业务的各类旅行社、旅游公司、旅游船公司、旅游汽车公司、旅游包机公司、旅游涉外饭店、宾馆、旅游定点餐厅、购物商店、参观点、所”等企业法人进行征收.从经营项目类型来看,补偿资金征收对象除旅游开发商或旅游经营企业外,还包括几乎涵盖旅游产业各大构成要素的游览观光（景区景点）、旅游交通（索道、车船公司等）、旅行社、住宿、餐饮、购物、娱乐等多种经营项目：大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费就包括利用缆车、汽车、电瓶车等交通工具和从事观光游览、宾馆、饭店、酒店、度假村、农家乐等经营活动项目的复杂性征收对象.
（二）补偿资金征收标准不统一
我国现有旅游生态补偿资金征收标准大体采用按照营业收入比例、按固定金额、按项目空间位置差异、按经营和非经营性质分类等,征收标准相对混乱.例如,一些地区将旅游项目划分为经营类和非经营类两种性质进行差异化征收,即经营性质部分征收标准较高、非经营性质部分较低：而武当山等部分景区采用按固定金额征收补偿资金,或其他一些景区按照观光游览、旅游交通、餐饮、住宿、文化娱乐、购物等旅游项目采用按照营业收入比例进行征收.此外,同一旅游经营项目也可以按照所处具体地理空间位置的不同实行差异化补偿费用收取标准：例如武陵源世界自然遗产资源有偿使用费收取规定中,明确划分出遗产保护区和市辖区两类空间范围,出于遗产地核心资源保护的强烈需求,对位于遗产保护区的旅游项目按照8%-10%的比例征收有偿使用费,这就显著高于位于张家界市辖区内1%-2%的相关征收标准.
（三）补偿资金使用管理不透明
近年来,各地各级政府出台了一些带有旅游生态补偿性质的政策措施,用以指导相应的政府行政事业性收费,而这些名义上用作补偿的费用收取难以得到社会各界广泛的民意支持.以云南丽江古城为例：2001年经云南省人民政府批准丽江古城开始对游客征收古城维护费（简称“古维费”）.2007年3月以前,丽江古维费的游客收费标准为每人20元／天（每人次最高40元）；2007年3月起至今,根据《云南省发展和改革委员会、云南省财政厅关于调整丽江古城维护费收费标准的通知》要求,丽江古维费的游客收费标准调整为80元／人次[4](P,84-85).丽江古维费的收取和不断提价,加之2015年云南大理古城计划征收“古城维护费”等消息的接踵而至,引起了社会各界的强烈反应,反对的呼声也越来越高.一位丽江古城的上海游客曾经表示：“我们花数千元的机票来到丽江玩,难道还会心疼80元钱？我们只是想知道这80元是怎么用的”——我国现有旅游生态补偿性收费在资金使用、监管上的不公开、不透明也由此窥见一斑.云南丽江、大理古城维护费征收的矛盾也直接反映出当前我国旅游生态补偿制度管理存在的问题,矛盾的焦点并非是否应该对游客进行补偿性收费或收多少的问题,而是集中在所征收的补偿性收费怎么使用、怎么监管,如何给缴费者一个公开的、透明的、遵循“取之于古城,用之于古城”资金使用原则的使用说明等一系列核心问题.
二、西部民族地区旅游生态补偿政策实施的特殊性
（一）自然保护事业资金投入缺口较大
我国自然保护事业快速发展壮大的同时,逐渐突现“建设资金紧缺、管护经费投入不足”的资金困境,这既成为自然保护事业发展的最大障碍之一,又直接制约了西部民族地区旅游生态补偿政策的实施.截至2013年底,国家级自然保护区总计407个（四川29个、云南20个、广西21个、陕西22个）,且较为集中地分布于中西部地处偏远、经济欠发达的民族地区.当前我国从事旅游业开发的自然保护区至少占保护区总数的80%；数量众多、类型多样的自然保护区逐渐成为受人类旅游活动负面影响严重的热点景区,其自然生态系统迫切需要维护和补偿.然而,我国建设自然保护事业却长期面临资金困境.依据《自然保护区条例》等相关规定,我国自然保护区管理机构一直采用“以政府财政投资为主、社会渠道和市场渠道为辅”多渠道资金来源的原则.现实情况却是,和地方（主要是省级）政府财政仍然是保护区的主要经济来源：甚至在中西部等一些经济欠发达民族地区,和地方财政拨款几乎构成了自然保护区唯一的建设和管护经费来源,难以保障自然保护区正常运营的资金需求.由此,西部贫困边远民族地区的保护工作普遍面临更为严重的资金短缺问题,实施旅游生态补偿政策愈发困难重重.
（二）少数民族社区是重要的补偿对象
我国大量自然保护区型景区分布于西部经济欠发达的民族地区.与经济发达地区不同,这些景区既是自然资源富集地,又是众多经济贫困的世居少数民族聚居地.由于旅游业开发所直接导致的自然资源破坏对本地社区造成了间接的利益损害,或自然保护区建立后直接限制了社区对本地自然资源的天然使用权和管理权,减少了社区自我发展的机会,直接或间接地造成了对当地社区居民的损害却得不到相应的补偿,加之地理位置、历史文化等因素的制约,少数民族社区整体上呈现出长期性贫困特征.特别的,西部少数民族社区居民作为本地生态资源的天然依附者和守护者,在很大程度上、无可否认地以牺牲自身的利益来承担了自然保护事业的责任：由于旅游业开发所直接导致的自然资源破坏,或因为开展旅游项目而限制其原有资源利用权利与方式,一定程度上直接或间接地造成了对当地社区居民的损害,少数民族社区居民理应成为重要的旅游生态补偿对象.因此,必须通过实施社区旅游生态补偿政策,合理弥补旅游项目为社区居民带来的利益损失,从而消除社区矛盾、促进当地社会经济发展和社会和谐稳定.
三、西部民族地区旅游生态补偿政策实施的对策建议
很显然,西部民族地区特殊的现实背景,决定了旅游生态补偿工作从一开始就无可避免地涉及到少数民族社区补偿问题.尽管以云南省为代表的部分西部民族地（省）区已经探索性出台了旅游生态补偿相关政策要求,但全国范围内仍缺乏统一的、规范化的补偿资金收取、使用管理制度.为了既能从制度层面上对旅游生态补偿政策实施提供更有力的支撑,又能从现实领域协调旅游开发与生态保护、社区发展之间的矛盾,以期促进西部民族地区实现生态补偿、旅游扶贫与生态文明建设共赢目标的实现,建议如下：
（一）积极落实国家旅游生态补偿的指导政策
十八大、十七大报告分别提出“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计.面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位”：“要尽快建立和健全生态补偿机制”,并重点指出：要深化资源性产品和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度.《中国关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中要求：“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制”.随着时间的推移,国家对生态补偿制度的认识逐步趋向成熟.尤其是以党的十八大报告为标志,国家更加明确地将生态补偿制度与生态文明建设有机地统一在一起,实施生态补偿成为落实国家生态文明建设的政策要求,即：要求我们在实施生态补偿时既要注重补偿自然生态,同时,更加不能忽略对那些为保护自然生态做出贡献和牺牲的单位及个人进行补偿：这也就表明西部民族地区旅游生态补偿的对象,既包括生态环境,也要重视对少数民族社区居民、“人”的补偿.
特别的．2015年5月5日,、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,这是继党的十八大和十八届三中、四中全会对生态文明建设做出顶层设计后,对生态文明建设的一次全面部署.党、国务院高度重视生态文明建设,先后出台了一系列重大决策部署以推动生态文明建设.在《关于加快推进生态文明建设的意见》中,明确提出了健全生态保护补偿机制,即：“科学界定生态保护者与受益者权利义务,加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制.结合深化财税体制改革,完善转移支付制度,归并和规范现有生态保护补偿渠道,加大对重点生态功能区的转移支付力度,逐步提高其基本公共服务水平.建立地区间横向生态保护补偿机制,引导生态受益地区与保护地区之间、流域上游与下游之间,通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施补偿.”,这就直接为我国民族地区旅游生态补偿机制的建立指明了方向.由此,西部民族地区旅游生态补偿政策实施过程中,必须积极落实一系列国家旅游生态补偿政策指导意见,制定切实可行的旅游生态补偿政策,完善旅游生态补偿机制.
（二）结合地方实际制定旅游生态补偿配套制度
西部民族地区各级政府各地景区在积极落实国家旅游生态补偿的指导政策的基础上,可能尝试制定出符合各地区各民族实际的具体配套制度或实施细则,以保障补偿工作更加科学有序地顺利进行.如表1所示,部分省区或景区旅游生态补偿的具体制度已经尝试性开始建立并得以实施；例如2011年5月贵州省黔东南州为加强风景名胜资源有偿使用费的征收管理、促进风景名胜区的保护和开发利用,出台了《黔东南州风景名胜区资源有偿使用费征收管理办法（试行）》；2012年2月新疆维吾尔自治区出于上述类似的目的,颁布了《新疆维吾尔自治区风景名胜区资源有偿使用费和风景名胜门票收入管理办法》；2012年7月云南省大理白族自治州苍山景区为了规范苍山风景名胜资源有偿使用费和门票收入的管理,开始实施《大理白族自治州苍山风景名胜资源有偿使用费征收和门票收入使用管理办法》等.尽管值得肯定的是,上述各地各级政府现有关于旅游生态补偿制度实施的实践探索——通过征收旅游资源有偿使用费的形式来建立旅游资源有偿使用制度,为西部民族地区乃至国家层面补偿资金的收取、使用和管理等制度起到了一定良好的借鉴作用,但其补偿收费政策措施的的合法性、规范性一直得不到明确.因此,建议西部民族地区各级政府各地景区,应当充分依托现有国家旅游生态补偿指导政策和现有行政管理体制,以省为行政单位建立起旅游生态补偿分级管理制度体系,并结合本地区本民族实际在补偿资金征收对象、征收标准、补偿标准等方面出台配套管理办法,完善地方补偿资金征收管理制度.
（三）完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度
针对西部民族地区旅游生态补偿实施中存在的补偿资金征收对象不明确、征收标准不统一、使用管理不透明等现实问题,为进一步完善规范旅游生态补偿资金收支管理制度,建议尽快出台一个关于民族地区旅游生态补偿费用征收的总体管理办法,明确补偿资金征收（收）、使用（支）管理的政策规定,并作为西部民族地区开展旅游生态补偿工作的合法政策依据：具体需要做到：
第一,规范补偿资金征收管理制度.首先,明确补偿资金征收对象；按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的“受益者付费”补偿资金征收原则,西部民族地区保护区旅游生态补偿资金征收对象应该包括通过旅游项目开发、经营和使用而受益的单位和个人,主要包括旅游景区企业（相关经营者）、游客等.其次,设定补偿资金征收标准.基于为民族地区环境保护和社区建设提供有力保障的出发点,各省区各级政府应当根据国家旅游生态补偿费用征收政策的指导意见,结合本省自然保护事业、民族社区发展的实际资金缺口金额,在充分征求旅游经营企业、社区、游客以及其他利益相关主体意见的基础上,确立一个最低补偿标准,并据此按照不同旅游企业经营主体、不同旅游经营项目类型来调整出符合地方需求的差异化征收标准.
第二,完善补偿资金使用管理制度.其一,明确自然生态系统补偿对象：自然生态系统是旅游生态补偿的重点对象之一.对自然生态的补偿办法,主要包括：依托旅游生态补偿资金为支持,开展旅游生态环境监测、植树造林、护林防火、野生动植物保护、生态环境修复、环保设施建设等直接补偿办法：或将补偿资金用于支持生态保护科研项目研究、科普宣教设施建设、生态环保教育培训活动开展以及生态环保基金捐赠等的间接补偿办法.其二,强调社区居民补偿对象：必须强调社区生态补偿是西部民族地区旅游生态补偿实践中一个不容忽视的重要方面.社区生态补偿政策具体实施,包括：直接补偿（以资金形式的输血式补偿）和间接补偿（以社区参与旅游等形式的造血式补偿）两种补偿办法.其中,社区居民很可能倾向于获得安置就业、特许经营、捐资助学、教育培训、公共医疗卫生服务等非直接物质利益间接补偿,可设立社区发展项目基金等间接补偿方式带动社区自我发展[8](P,233-236).其三,确定合理补偿标准：在综合考虑各旅游景区自然生态状况、社会经济发展水平、社区现状和旅游项目经营效益等因素基础上,推动旅游经营企业、社区、游客等多方利益相关主体共同协商确定符合实际的补偿标准.其四,强化补偿资金使用监管制度.旅游生态补偿资金属于行政事业性收费,应当纳入旅游景区所在地方政府非税收入管理,严格执行国家非税收入资金预算管理规定.补偿资金的征收或使用应该自觉接受物价、财政、审计等部门监督,定期向社会公布审计结果；或建立社会参与监督机制,广泛吸收旅游经营企业、社区居民、游客和社会组织代表参与补偿项目检查、监督和评估,促使补偿资金使用更加合法规范.
收稿日期：2016-12-01责任编辑：许瑶丽
总结:这是关于实践探索和旅游和补偿方面的生态补偿论文题目、论文提纲、生态补偿论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文.
参考文献：
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