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从一步步的政策演化,可以窥见PPP项目在中国的发展轨迹
文 《法人》记者 吕斌
政府和社会资本合作模式（以下简称“PPP”）如今对民间资本来说并不陌生.近年来,作为新的投资市场,PPP 行业发展迅猛,许多民间资本方对此十分热衷.
PPP 是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系.通常模式是由社会承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报.政府部门负责基础设施及公共服务和质量监管,以保证公共利益最大化.
按照初衷,PPP 项目是政府为增强公共产品和服务供给能力,提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系.但遗憾的是,在实践中,很多PPP 项目存在这样或那样的风险,一些民间资本长期得不到合理回报,一些PPP 项目则存在信息不对称、信息公开程度有限的问题.除此之外,据相关数据显示,很多PPP 项目存在长期依靠政府补贴的情况,已严重偏离了政策初衷.
顶层设计推动PPP落地
PPP 模式在中国的启动,源于2013年.当年7 月31 日,国务院召开常务会议,李克强总理提出,“推进投融资体制改革,发挥市场机制作用,同等对待各类投资主体,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营”.
随后的2013 年11 月12 日, 十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）.全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用.
《决定》第六章第23 条明确提出,“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”.
这一举动被认为是将PPP 提升到政府决策的高度,PPP 改革发展由此进入快车道.
2014 年9 月23 日,财政部印发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 》（以下简称《通知》）.《通知》指出,“拓宽城镇化建设融资渠道,促进政府职能加快转变,尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式（PPP）发展的制度体系”.
财政部的这份《通知》从政策高度明确了六大原则：政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢.《通知》还确定示范项目范围: 重点关注城市基础设施及公共服务领域, 如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等,优先选择收费定价机制透明、有稳定流的项目.
国务院随后以一份指导意见对此做了补充.2014 年11 月26 日,《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》） 发布.《意见》指出,“ 迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制,充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用”.
《意见》特别要求,“打破行业垄断和市场壁垒,营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境,进一步鼓励社会投资特别是民间投资参与建设”.这一《意见》的态度十分重要,对PPP 项目来说,打破行业壁垒和营造平等机会是核心的瓶颈,只有打破这一瓶颈,民间资本才能真正融入PPP 项目并确保投资收益.
PPP政策进一步细化
2014 年12 月2 日,国家发改委印发《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《意见》,圈定PPP 适用范围：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目；燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；水利、资源环境和生态保护等项目；各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP 模式建设.
该《意见》还针对项目性质,限定三种操作模式.首先是经营性项目,采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进；其次,准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进；再次,非经营性项目可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营（(BOO）、委托运营等市场化模式推进.
在政策进一步细化的同时,金融机构亦为PPP 打开融资之门.金融机构的资金支持,是PPP 项目成行的关键,对于民间资本来说,满足了融资需求就是满足了投资PPP 项目的必要条件.而金融机构看重的,则是PPP 市场广阔的前景.
2015 年3 月10 日,国家发展改革委、国家开发银行发布《关于推进开发性,金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》.开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用,积极为各地的PPP 项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务, 并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式,努力拓宽PPP 项目的融资渠道.
从政策角度来看,要优先保障PPP项目的融资需求.在监管政策允许的范围内,给予PPP 项目差异化信贷政策,对符合条件的项目,贷款期限最长可达30 年,贷款利率可适当优惠.建立绿色通道,加快PPP 项目贷款审批.
PPP发力仍需政策护航
2015 年4 月25 日, 国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行等多部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,首次明确PPP 项目操作简要流程,明确政府部门职责,对于执行的领域范围和融资方式等也做了细致的规定.
2016 年8 月,国家发改委印发《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》,要求建立PPP 项目联审机制,积极引入第三方评估机构,对项目建设的必要性、合规性、规划衔接性、PPP 模式适用性、财务可负担性以及和收费的合理性进行综合评估.
除实施PPP 项目的具体措施之外,相关政策亦对促进社会资本投资回报做了努力,并细化了社会资本退出的渠道.
2017 年2 月13 日,财政部政府和社会资本合作中心公布项目库最新汇总数据.其中显示,截至2016 年底,全国PPP 项目库录入项目数量超1.1 万亿,投资额度约13.5 万亿.累计签约落地项目数量为1351 个,投资额约2.2万亿,落地率为31.6%.
亦有数据显示,随着政府支付或补助项目比重的提高,政府补助类PPP 项目占到60% 左右,这类PPP 项目的增加,可能增加政府债务.应对此加以控制,以避免形成过大政府债务的风险.
2016 年10 月21 日,财政部发布关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知.其中首要内容就是严禁政府以PPP 项目名义举借债务.除此之外,该通知还要求合同中必须合理分配项目风险,合理约定项目补贴或收费定价的调整周期、条件和程序.
尽管目前PPP 模式取得了一定效果, 但亦有很多问题要进一步厘清.以政府角色为例,在PPP 项目中,政府应思考自己的定位,该市场管得要交给市场,政府既要把控项目全局又不能过度干预.
而对民营资本来说, 介入PPP 项目最终的目的还是获得合理回报.那么回报如何获得？ 在多大程度上获得？如何让项目在公开透明的前提下,通过合理的市场化运作来取得共赢结果？都是下一步政策要考虑的.
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参考文献：
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2、 PPP项目政策议程设置 〔作者简介〕丁文（1989—）,男,安徽安庆人,博士,云南师范大学历史与行政学院讲师,主要研究方向为地方治理与政策 〔摘 要〕PPP项目是政府与社会资本合作提供公共产品和服务的思路选择 .
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