论文新型城镇化和农村综合改革的追踪，该文是新型城镇化类有关论文参考文献范文跟城镇化和新型城镇化和追踪研究类学术论文怎么写.
洪平平, 刘晓冬2 张乔娜,
（1．南昌市委党校,江西南昌330031;2．南昌大学公共管理学院,江西南昌330031）
[摘 要]新型城镇化是我国经济发展、社会进步的必然趋势,势不可挡.但是在实现新型城镇化道路上充满了荆棘和挑战,当下的城镇化是一种“畸形”过程,是有所偏颇的,仅是片面实现了“土地的城镇化”,最为关键的是“土地上的人”被遗忘,这和新型城镇化目标是相悖的.要实现新型城镇化目标,势必要对户籍制度、土地制度、财税体制等进行一次大的“革命”.
[关键词]新型城镇化；户籍；改革
[中图分类号]F299.21 [文献标识码]A
[文章编号]1672-4445 (2016)06-0054-04
新型城镇化是现代化的必由之路,是最大的内需潜力所在和经济发展的重要动力,也是一项重要民生工程, 《国家新型城镇化规划( 2014-2020年)》发布实施以来,新型城镇化各项工作取得了积极进展.新型城镇化与传统城镇化的最大不同,在于新型城镇化是以“人为核心”的城镇化,注重保护农民利益,与农业现代化相辅相成.新型城镇化不是简单的城市人口比例增加和规模扩张,而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变,实现城乡统筹和可持续发展,最终实现“人的无差别发展”.当前仍然存在农业转移人口市民化进展缓慢、城镇化质量不高等问题,迫切需要改革.
一、新型城镇化与户籍制度内在关联
纵观世界各国在走向工业化、城镇化、现代化的过程当中,都是伴随着大量的农村剩余劳动力转向制造业、服务业.中国情况更是如此,特别是改革开放以来,国家户籍制度的逐步松绑,使得人口流动明显加快.人口城镇化率从1978年的17.9%上升到2013年的53.7%,2013年底, “人户分离”后人口达到了2.89亿人,其中流动人口为2.45亿人.可以看到,将来大规模人口流动的情形还将继续存在.以前城镇化最大的症结是把新城镇人口排斥在外,不能共享发展所带来的成果.新城镇人口主要是指外地迁入的农民工和“由村改居”的当地农民,这些人虽然在数据上被计入城镇户口,但是被排除在城镇基本公共服务体系之外,很难分享城镇快速发展的成果,并没有实现实质意义上的城镇化,处于“城镇化边缘”或“半城镇化”状态.
城镇化的本质就是让所有的城镇人的生活更美好,重视人在城镇化过程中的主体地位,从以“经济发展”为目标转变到以“改善民生”为目标,把全体人民共享改革开放和经济发展成果作为新型城镇化的核心导向.党的十八大提出,要坚持走中国特色新型城镇化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展.新型城镇化与传统城镇化的根本区别在于以人为核心.
新型城镇化最为核心的是“以人为本”,重点突出实现“人的城镇化”.其发展目标： (1)常住人口城镇化率达到60%左右； (2)户籍人口城镇化率达到45%左右； (3)努力实现1亿左右农业转移人口或其他常住人口在城镇落户.与当前我国城镇化水平予以比较,我国常住人口城镇化率为53.7%,户籍人口城镇化率仅为36%左右,远远低于发达国家的80%,也低于与我国发展水平相近国家的60%.正是由于原有户籍制度的禁锢,导致了我国城镇化的畸形发展,空间和土地的快速城镇化而非“人的城镇化”.
国务院在2014年7月30日印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中指出,到2020年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户.从中可以看出户籍制度改革是实现新型城镇化目标的前提和关键,亦是新型城镇化建设根本性措施之一.
二、当前我国新型城镇化目标实现的主要问题
传统城镇化最为显著的特征,是“土地城镇化”远远快于“人的城镇化”,这或许是政府迫于国家经济基础薄弱,要为实现工业化、现代化积累原始资本采取的一项“有意而为之”政策,因为“土地的城镇化”能够为政府带来巨额财政收入,而“人的城镇化”则需要政府大量的支出,特别是在基本公共服务领域.
实现新型城镇化目标,要求多项制度改革同步进行.从农民与土地的依赖关系,也可以看出户籍制度与土地制度是密不可分的；从国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见中,可以看出户籍制度改革是一项系统性、综合性的改革,它涉及到基础教育、就业、医疗、住房、保险等方方面面,更是涉及到财经体制, “牵一发而动全身”.新型城镇化目标实现主要有以下三个方面问题：
1户籍制度方面问题
(1)自政府颁布户籍制度改革意见以来,各省市也先后颁布了实施举措,但总体来看是滞后的,甚至有些省份至今未颁布改革措施； (2)各项举措很多都体现在大的政策指导性意见上,具体的实施细则难以落地实施.例如,各地区统一了城市户口和农村户口为居民户口,但是他们实质上享受的基本公共服务或社会福利依然相差甚远,相关配套措施未形成； (3)发达东部省份要快于中西部不发达省份,经济发达城市要快于经济发展落后的城市.基于各省、市的自身经济条件,发达地区因其经济实力强劲,能够为外来流人人口提供较为充足的基本公共服务,或是其城乡之间的公共服务水平差距不是很悬殊.
2．土地制度方面问题
当前我国法律规定转化为城市建设用地的农村土地,必须首先由国家征用,国家是城市建设用地的唯一合法所有者.相对应的是,各级地方政府通过垄断各地土地市场,控制农村土地的“资本化”过程,控制土地在产业转化过程中所产生的高倍增值.加之各级政府掌握了土地转让收益的分配权,把土地增值的绝大部分收益,纳入各级政府的地方财政收入.所以说,这种体制只会让土地快速城镇化,而制约了人口的城镇化,并且一定会导致土地城镇化与人口城镇化进程不协调,因为土地城镇化可以增加收入,而人口城镇化则要花大量的钱.规模庞大的农民工群体出现主要原因是由于只允许农业转移人口实现地域转移、职业转移,而限制了其实现身份的转移.
在户籍制度改革意见中,指出依法保护“农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权”,形成农民在有偿前提下,自愿流转、退出的正当机制.总之,当前的土地制度改革面临的系列问题,也会影响到新型城镇化目标的实现.
3．财税体制方面问题：
实现新型城镇化的关键在于户籍制度改革和土地制度改革,而同样实现户籍制度改革和土地制度改革的最大阻力,则是来自于地方政府.自与地方进行了分税制改革,结果就是地方政府的财权与事权不相匹配,财政收入比例大幅降低,但事权不但没有相应变小,甚至还有所扩大,这就给地方财政收入带来很大的压力,使得地方政府必须另外寻找财源,而原有的“二元户籍制度”和“二元土地制度”,恰恰是地方政府找到扩充财源的两大有效法宝.
所以,要实现户籍制度和土地制度目标改革,前提是需要理顺政府、地方政府之间的财权、事权关系,必须有与其相对应的财税体制改革.因为上述各项制度改革的结局,都会直接或间接影响政府和地方政府的收入与支出,打破它们之间的不平衡或平衡关系.
三、结合户籍制度等改革,探索新型城镇化目标实现的路径
实现新型城镇化目标,要让土地城镇化和人的城镇化的同步进行,就要户籍制度改革践行的同时,加快推进土地制度改革,也不可避免的涉及到了财税体制改革等方面,亦有实现多方面联动,才能进一步推动目标前进.
1户籍制度改革：
新的户籍制度改革意见自2014年7月正式颁布以来,全国各省市陆续也颁发了执行意见,但是执行力度不一样,总体来说,效果不是很好,有待继续提升.二元制户籍制度作为一项执行半个多世纪的“基础性”制度,并且国家的社会管理或社会治理等其他制度都是建立在户籍制度之上,所以改革户籍制度是一个“渐进式”过程,但需要做好几点：(1)创新理念,做到以人为本,是硬道理.新型城镇最为显著的特征就是“以人为本”,实现人的城镇化,所以户籍制度改革的执行,亦必须以人为本.例如,以前全国大面积存在“黑户”或“超生户”上不了户口的现象,给其就学、就医、社会保障等方面造成了极大的困扰,而现在转变为先到户政部门*户口登记,然后再来缴纳社会抚养费,一个简单的由“先交罚款,再登记”到“先登记,再交罚款”的转变,正好体现了观念、理念的转变,真正做到以人为本,显现的是“对公民权利的保护和尊重”,也是对原有社会治理理念、思维的彻底性颠覆.(2)用制度来保驾护航,顶层设计,一马当先.户籍制度是一项基本性制度,改革就必然会“牵一发而动全身”,其他各项派生性制度也需要全面的配套改革,在一些地方如南昌市,户籍制度改革的出台,实现了“1+13”,其他的住房、社会保障、卫生、教育、就业、计划生育等13个方面的组合性政策,实现了城乡制度之间的有效衔接,能有效的让外来人口“进得来、留得住”. (3)大力完善基本公共服务体系,服务供给有力,人人享有.要让外来人口进的来、留的住、留的安心,或是新型城镇化目标到2020年实现1亿左右农业转移人口或其他常住人口在城镇安家落户,最为关键的是实现基本公共服务的均等化,城市内部的均等化、城乡之间的均等化.例如,教育、医疗、上学等的不平等,促使出现了中国最大的“候鸟式迁移”一春运,其中春运旅客中规模最为庞大的群体是农民工,农民工在城市奉献了青春、创造了城市的繁荣,还是不能够融入到生活和工作时间比生育地还长的城市,探究其内在缘由,就是基本公共服务的不均等,能进得来,留不住.现在很多地方,面对“上学难”、 “择校热”进行改革,取消重点学校,进行教师大范围的轮转,就是为了避免基本公共服务不均等的出现. (4)户籍制度改革是关键,但户籍制度改革过程也是渐进式,并非一蹴而就.正如英国法律史学家梅因所说“迄今为止,所有社会进步的运动,是一个从‘身份到契约’的运动”,户籍制度改革正是一个“身份到契约”的运动,但是由于我国地域辽阔、经济发展水平高低不一,户籍制度改革的执行和具体内容也差异甚大.如在城市落户限制,北上广深特大城市实行的是积分制落户制度,大城市、中等城市、小城镇则是以在当地连续居住年限、缴纳社会保险的时间作为取得户口的依据.
2．土地制度改革
实现新型城镇化,进一步推进户籍制度改革,须同步推进土地制度改革,土地制度改革的核心是“产权制度”.按照宪法规定,中国是全民所有制社会主义国家,国家和集体是全国所有土地的唯一拥有者,我们要谈论的土地改革也只能是在“产权层面”上的改革. (1)土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权,集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利, “三权”是农民群众的合法财产. (2)在全国范围内,都在开展农村土地确权、登记、颁证,从传统的模糊概念到正式法律层面予以正式确认,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体财产权和收益分配权.目前在全国一些地方,已经开始试点了土地承包经营权、宅基地使用权确权证到金融机构抵押贷款,盘活了农民的资产,也一定程度上缓解了农民群众融资难的问题.但是最为关键的是,土地或宅基地确权的过程的准确性,由于我国农村绝大部分劳动力流入城市,出现了严重的“人户分离”现象.在确权登记过程中,暴露出很多问题,当前乡村精英大量流失,村干部整体素质水平低下,不能够很好地投入确权工作中来；另外,外出流动人口对确权工作不够重视,不愿丢下工作回乡,造成了确权颁证工作很难进行,处于停滞状态,或是证已经颁发来．但精准度不高,为引发后续矛盾埋下了伏笔. (3)坚持依法、自愿、有偿的原则,引导农业转移人口有序流转土地承包经营权,并且建立和完善农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行.在当前过渡阶段,对进城落户农民不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件.在个别地区,就出现了以农民退出“三权”来换取进城落户,这样的后果不利于城镇化的推进,因为农民丧失了最为重要的资产就是“三权”,当前城郊失地农民的生存发展现状就是有力的佐证.对于后期土地制度改革,当农民在城镇化中与当地户籍人口享有同等的基本公共服务时,对于其原有的“三权”则是可以有偿的退出,并且退出“三权”补偿可以作为其城镇化的“启动资金”,使其有条件、有能力城镇化.
3．财税体制改革
能否最终实现新型城镇化目标, “钱袋子”是关键,因此财税体制改革显得尤为重要.新型城镇化过程就是“人的城镇化”,人的城镇化也就是“花钱的过程”.国务院要求到2020年要实现1亿左右农业转移人口或其他常住人口城镇化,按照初步预算：人均转移投入13.1万元,到2020年实现1亿左右人口需投入13.1万亿元,平均每年需投入1.87万亿元,所以说人的城镇化对国家财政和地方财政是很严峻的考验. (1)在财力有限的情况下,对人的城镇化投入,要有的放矢,精准投入,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制.根据农业转移人口的多少来决定财政投入多少,能避免“撒网式”和“吃大锅饭”的现象,例如,有100万农业转移人口由江西省到广东省,各项转移支付就需要在广东省原有人口基础上减去其转移出来的人口,再加上100万,来核算总的投入. (2)实现城市内部、城乡之间基本公共服务均等化,需要保证基本公共服务均等化的公共财政体系.公共财政体系核心需要逐步理顺事权和财权关系,建立起一套完善的事权和支出责任相对应的制度,保证政府和地方政府按照事权划分各自相应承担的责任,完善转移支付制度,加大财力均衡力度,保障地方政府提供基本公共服务的财力.
[责任编辑：钟 晟]
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参考文献：
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