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“四严”的根本目的在于纠偏小镇发展方向和轨道,避免盲目跟风攀比等问题再度发生,使特色小镇建设事业能够更稳、更好、更健康地发展
荣西武
为规范当前中国特色小镇推进乱象,2017年12月5日,国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》）.与以往有关特色小镇的文件相比,《意见》不仅对地方政府的角色定位、如何“防止新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”等提出了明确要求,而且也不乏对如何保障特色小镇健康发展的新提法、新亮点.
背景与特点：迫切需要规范性政策
在和各省市积极推动下,中国特色小镇建设呈现出多部门、多省市、多机构参与的火热场面.在国家层面,住建部、国家发改委、财政部、国家体育总局、国家林业局、农业部、国家民委等诸多部委纷纷出台了自己的特色小镇政策和培育目标,比如住建部牵头的特色小镇（建制镇）计划到2020年培育1000个左右的特色小镇,目前已经公布了两批403个；国家体育总局公布了首批96个运动休闲特色小镇名单.在省市层面,截至目前至少22个省份出台了培育特色小（城）镇政策文件,多数省份提出在3-5年内创建从几十个到上百个不等的特色小（城）镇的目标任务,比如四川300个、安徽80个、江西60个、辽宁50个、重庆30个、西藏26个、甘肃18个等.在企事业层面,房地产、文旅等行业知名品牌企业,围绕健康、文旅、金融、科技等主题,纷纷进军特色小镇领域,形形色色的特色小镇研究机构、培训机构迅速在全国各地的各类高校、企事业单位、规划机构等抢滩登陆,各类有关特色小镇政策解读的会议、论坛也在全国各地陆续召开,在各类企业、各类机构、各种会议的助推下,全国各地特色小镇建设进行得如火如荼.
基于如此火热的特色小镇建设场面,以及社会上的各种不同声音,笔者跟随国家有关部门对中国部分地区的特色小镇进行了一次较为系统、全面的调研和考察,从了解到的情况看,当前中国特色小镇的管理和建设呈现出以下特点和问题.
1.出台政策的多,后期跟踪指导的少.当前,参与特色小镇工作的多个部委、多个地方,把工作的重点都放在了出台政策、推荐认定、公布授牌等环节,而对特色小镇政策的解读,获批特色小镇的建设、运营,以及如何指导、监督和激励地方做好特色小镇培育、创建工作,关注或者研究的还远远不够.再加上各类参与特色小镇政策解读、规划设计的机构水平参差不齐,加剧了特色小镇建设的混乱局面.
2.处于规划阶段的多,建设有成效的少.从各地推进的情况看,很多入围国家或省级名单的特色小镇都处于规划设计阶段,真正开始建设的少,基本谈不上对就业、城乡协调发展和新型城镇化的贡献.比较而言,中西部地区的各级特色小镇,尤其是“非镇非区”模式的特色小镇最为突出.已经进入国家级名单的“建制镇”模式的特色小镇,则更多的是对如何培育特色缺乏思路,特色创建工作、尤其是特色产业培育工作,基本没有实质性推进.而且,很多国家级、省市级的特色小镇,仅仅是按照主管部门的要求,编制了总体规划、详细规划或概念规划等,缺乏高质量的、专门用于指导特色小镇创建的规划.
3.“空地造镇”的较多,特色产业支撑的较少.结合最近考察河南、安徽、江西、天津、河北等省看到的情况,发现多数特色小镇选址在经济开发区、农业园区、自然风景资源周边或者在土地规划限制较少的地块中“另起炉灶、空地造镇”,这种现象以“非镇非区”模式尤为突出,而且大部分是省市级特色小镇,他们基本是凭借概念规划入围省市级特色小镇培育或者创建名单,然后启动特色小镇规划或者建设,这些特色小镇基本没有现状产业基础,主要是依托生态旅游、文化资源、特色农业等来打造,特色不“特”或者不知道如何做“特”的现象较为突出,要么是同样的文旅型小镇,要么是尚未找到或根本就没有“特色”.
4.套“特色小镇”概念的多,符合“特色”文件要求的少.特色小镇是连接城、镇、村的关键节点,是辐射带动新农村的重要载体.然而,部分地方把特色小镇当成大规模拿地、要资金、要项目、要政策和拉动投资的风口,以至于有些明明就是城镇功能板块或者组团,却要硬性套用“特色小镇”之名,而忽视了特色小镇在“探索小镇建设健康发展之路,促进经济转型升级,推动新型城镇化和新农村建设”方面的应有之意.此类硬性贴靠的“特色小镇”,既不是功能复合的生产生活生态空间,也难以起到对城乡协调联动发展的支撑作用,同时也混淆了特色小镇建设的主体形态、浪费了宝贵的政策资源.
针对当前中国特色小镇建设中存在的概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展、市场化不足,以及政府债务风险加剧、房地产化等问题,四部委联合印发了旨在引导中国特色小镇规范发展的《意见》.
新提法：明确政策导向
1.首次明确提出了“四严”要求.针对特色小镇工作推进过程中存在的政府主导或者过度参与、跑马圈地、另起炉灶、大拆大建、破坏生态等问题,以及房地产化苗头.《意见》首次明确提出了“四严”要求：一是严防政府债务风险.《意见》一方面要求各地区统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源,稳妥把握配套设施建设节奏；另一方面要注重引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商,尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱,同时明确指出,县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区,不得通过融资平台公司变相举债立项建设.二是严控房地产化倾向.《意见》指出,各地区一方面要结合特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模、商品房库存,控制好住宅用地比例和供应时序；另一方面要对特色小镇的产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关,防范“假小镇真地产”项目.三是严格节约集约用地.划定的特色小镇、小城镇发展边界,必须符合土地利用总体规划和城乡规划,避免另起炉灶、大拆大建,特色小镇的规划用地面积原则上控制在3平方公里左右.四是严守生态保护红线.《意见》要求,特色小镇建设一定要严把产业准入关,严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态,严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域.“四严”的根本目的在于纠偏小镇发展方向和轨道,避免盲目跟风攀比等问题再度发生,使特色小镇事业能够更稳、更好、更健康地发展.
2.进一步厘清了特色小镇和特色小城镇的概念.针对在特色小镇认知上存在的一些问题,《意见》进一步明确了特色小镇和特色小城镇的概念,指出特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台；特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇.而且,四部委文件还进一步强调,不能盲目把行政建制镇戴上特色小镇“帽子”.这一表述与2016年7月1日住建部、国家发改委、财政部联合印发的《关于开展特色小城镇培育工作的通知》中述及的“特色小镇原则上为建制镇（县城关镇除外）,优先选择全国重点镇”明显不同.这一厘清将有助于进一步明确部门分工和各自优势的发挥,也为将来分类指导打下基础,有利于中国特色小镇事业的健康发展.
3.进一步强调了特色小镇定位.一直以来,党、国务院关于推进特色小镇、小城镇建设的初衷旨在探索小镇建设健康发展之路,促进经济转型升级,推动新型城镇化和新农村建设.但是,从一年多来的实践情况看,并不乐观,缺乏产业支撑、空地造镇、政府主导、跟风攀比等现象已经背离了特色小镇建设的初衷,造成了政策资源的浪费.《意见》进一步明确要把特色小镇和小城镇打造成供给侧结构性改革的重要平台,促进新型城镇化建设和经济转型升级的重要载体.明确指出,未来特色小镇建设的着力点要发展供给侧小镇经济,《意见》将小镇与现代化经济体系和改革结合起来,意味着政策层面对特色小镇发展仍然寄予厚望.
4.进一步强调了“产业建镇”思路.《意见》明确指出,各地区必须立足自身要素禀赋和比较优势,挖掘最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态,防止“千镇一面”和房地产化.针对以往特色小镇建设过程中存在的“特色不特”“硬性贴靠”“空地造镇”等现象,四部委《意见》进一步强调了“产业建镇”思路,要求各地区要以特色产业为核心,找准特色、凸显特色、放大特色,防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争.聚焦高端产业和产业高端方向,着力发展优势主导特色产业,延伸产业链、提升价值链、创新供应链,吸引人才、技术、资金等高端要素集聚,打造特色产业集群.不能把特色小镇当成筐,什么都往里装,不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇,都戴上特色小镇的“帽子”.
5.进一步强调了“融合发展”理念.针对当前特色小镇建设缺乏专门的指导性规划,以及特色小镇范围内存在的一定程度的耕地保护、生态红线管控不协调、不衔接等情况,《意见》进一步强调了“三生融合”、“多规合一”、产城融合等理念,要求各地区必须科学规划特色小镇的生产、生活、生态空间,促进产城人文融合发展.同时,对于原址街区、建筑物、构筑物不能一味拆旧建新,要适当留存原住居民生活空间、乡愁承载空间,防止将原住居民整体迁出,防止政绩工程和形象工程.要以特色小镇为核心,构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”.保护好特色景观资源,提炼好文化经典元素和标志性符号,将美丽资源转化为“美丽经济”.
新亮点：明确发展方向
1.明确提出了创建达标制,废除“终身制”.与以往采取的“推荐—评审—认定—公布”制度不同,《意见》针对各部委、各地区只管前期申报、不管后期发展等方面存在的问题,明确提出了创建达标制,也就是未来将会取消一次性认的特色小镇,探索实行统一的宽进严定、动态淘汰的创建达标制度.特色小镇创建阶段,由社会力量推动其自然生长,国家层面只是负责研究制定科学完善的特色小镇考评指标体系,特色小镇的各项指标若达到国家标准要求则自动成为国家级特色小镇,由国家有关部门公布名单并持续开展督查考核,不符合考核标准则淘汰退出.这项制度既能够避免目前“认”存在的不足,也能避免各地区一味追求特色小镇和小城镇建设数量,还可以避免各部门、各地区层层分解指标、层层加码.此外,《意见》还明确指出,未来国务院有关将会对已公布的两批403个全国特色小城镇、96个全国运动休闲特色小镇等,开展定期测评和优胜劣汰.
2.四部委共同助力特色小镇建设.四部委共同发文是《意见》的又新亮点,从住建部、国家发改委、财政部三部委到国家发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部委,部门协调机制发生了调整,国土资源部、环境保护部加入,财政部退出,一方面说明特色小镇用地问题、环保问题将得到更多的约束和保障,另一方面表明,特色小镇建设将继续采取“政府引导、企业主导、市场化运营”发展模式.同时,运用城镇化部际协调机制的力量来抓特色小镇,有利于全面调控小镇发展的方向.
3.明确要求不搞区域平衡、产业平衡.一改往日国家、省市在各类试点批复中的不成文做法,《意见》明确提出特色小镇建设要立足各地区实际,不搞区域平衡、产业平衡.不是所有产业都适合打造特色小镇,要在适合以特色小镇形态发展的产业中,有选择地打造一批产业小镇.不是所有的地区都有条件或必须有特色小镇,要尊重经济发展规律,立足地区发展阶段,因地制宜、循序渐进.要尽量避免以往各省市间名额分配时的区域平衡、产业平衡的考虑,也严禁各省市以推出小镇数量作为政绩考核的指标.在各地推进特色小镇工作过程中务必要坚持数量服从质量的原则,防止一哄而起,盲目攀比、盲目上马.
4.创建载体更加多元化.特色小镇、特色小城镇概念的进一步厘清,使得特色小镇和特色小城镇的创建载体由原来的单一主体——建制镇,扩充到建制镇、“市郊镇”、“市中镇”、“园中镇”、“镇中镇”等不同类型的多元载体.在载体类型选择上,各地区可以因地制宜,比如在长三角、珠三角等经济发达地区和一些成熟的城市群地区,可以适当规划、建设一些“市郊镇”；在中西部地区,可以依托市区特色业态聚集区、特色工业园区谋划一些“市中镇”“园中镇”等.
此外,在特色小镇和小城镇建设主体方面,《意见》鼓励利用财政资金联合社会资本,共同发起特色小镇建设基金,鼓励各地区用好央企、国企和大中型民企等市场主体,积极导入特色小镇投资运营商.
特色小镇前景：政府不会“踩刹车”
在和各省市积极推动下,在各类社会主体的积极参与下,近年来中国涌现出一批产业特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小镇.尽管存在这样或那样的问题,但是,成绩还是主要的,因此,未来特色小镇推进工作必须明确以下几点.
1.加大对特色小镇建设的鼓励、支持和监管力度.《意见》的初衷在于规范有序推进特色小镇建设,绝不是“踩刹车”,未来在推进特色小镇工作过程中,必须把好特色小城镇建设管理“度”.既要坚持从严,又要适度从宽,做到宽进严出,不能放任不管；既要重质量控数量,又不能扼杀市场热情,不能将小镇发展一棍子打死,要鼓励小镇发展.特色小镇作为推动地方经济转型升级、新型城镇化和新农村建设的重要平台,在实施乡村振兴战略过程中,将来会越来越重要,各级、各地政府一定要高度重视.
2.尽快制定和完善培育特色小镇的制度性文件.一方面要尽快完善特色小镇创建达标管理制度,制定特色小镇考评指标体系,督查考核及淘汰退出机制等；另一方面要尽快编制特色小镇规划导则规程,以更好地指导各地特色小镇规划编制,做到发展规划、土地利用规划、建设规划、环境保护规划在特色小镇空间上的“多规合一”,生产、生活、生态“三生融合”,严格落实空间规划管控要求,严守永久基本农田保护和生态保护红线约束.
3.探索实施分类指导的特色小镇培育政策.东、中、西部地区小镇产业基础、民间资本、人才资源、市场活跃度等方面存在较大差异,政策制定应本着实事求是、量力而行的态度,坚持因地制宜,模式上不局限于建制镇或“非镇非区”模式,数量上不宜搞区域平衡.东部地区经济相对发达,产业基础较好、产业集聚度较高,社会资本参与意愿较强,可适当提高建设标准、考核标准,赋予其更多的“双创”、促进地方经济转型升级和推动新型城镇化等探索任务.中西部地区小镇产业基础相对薄弱、民间资本较为欠缺、人口要素优势不够突出,可以允许中西部地区的民族乡、县城、开发区（转型）培育特色小镇.同时,要在融资政策方面,加大开放性金融对中西部地区的支持力度,适当降低中西部地区的融资门槛、融资成本.
4.做好政策解读和正确引导.特色小镇建设是一项探索性创新性实践,建议组织系统化高水平业务培训,规范社会机构培训,使参与特色小镇建设各方力量的认识、思路更加清晰准确.同时,要发挥好主流媒体的舆论宣传作用,及时、持续跟踪报道特色小镇建设进展,真正做到既能发现新短板、新问题,又能总结宣传好各地在特色小镇建设实践中的成功经验与典型案例,共同形成良好的社会舆论氛围,促进特色小镇健康发展.
（作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心产业所所长）
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参考文献：
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