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重估钢铁行业过剩产能
当前的去产能政策存在两个问题,如果不解决这些问题,可能会导致对中国粗钢产能过剩规模的错误评估和无效的去产能政策
□陆之瑶
中国粗钢产量在过去十年迅速攀升,与此同时,粗钢产能以更快的速度增长,导致产能过剩日趋严重.按照传统对过剩产能的定义（即可以用于生产但闲置未用的生产能力）,中国粗钢过剩产能通常被估计为3.25亿-3.5亿吨.但按照本文提出的计算方法,粗钢的实际过剩产能可能只有1.3亿吨.
即便如此,1.3亿吨的估计规模仍然相当庞大,比2016年美国粗钢总产量高出约65%.国务院总理李克强在2016年《政府工作报告》中指出,部分行业产能过剩严重.政府将重点抓好钢铁、煤炭等困难行业的去产能工作,以加强供给侧结构性改革,增强持续增长动力.
2016年,中国实际削减钢铁产能6500万吨,超过了4500万吨的年度目标.但是,如下文所述,当前的去产能政策存在两个问题.如果不解决这些问题,可能会导致对中国粗钢产能过剩规模的错误评估和无效的去产能政策.
估计过剩产能：一种新的方法
截至2015年底,中国粗钢产能达到11.269亿吨.2015年,中国生产了7.988亿吨粗钢,产能利用率为70.9%,远低于金融危机前85%左右的水平.
比较公认的中国粗钢过剩产能的估算规模是3.25亿-3.5亿吨,这一数据是通过计算世界钢铁协会（World Steel Association）公布的粗钢产量和经合组织（OECD）等机构公布的产能数据之差得出的.基于这种方法,根据《中国统计年鉴》的产能数据和世界钢铁协会的产量数据计算,截至2015年底,中国粗钢过剩产能为3.281亿吨（即11.269亿吨产能减去7.988亿吨产量）.
但是这种统计方法高估了过剩产能的实际规模.原因在于,考虑到季节性因素以及周期性停工以更新设备的需求,钢铁企业要保持一定合理规模的“闲置产能”.从这个角度来说,钢铁行业满负荷生产是不现实的.这意味着上述计算得出的3.281亿吨过剩产能实际上并非全部“过剩”,而是包含了一部分企业调剂余缺的“闲置产能”.
假设在正常的经济环境下,80%的产能利用率是合理的（2006-2015年中国平均产能利用率大约为80%,且中国政府设定的“十三五”期间产能利用率的目标是80%）.在2015年7.988亿吨产量的生产水平下,1.997亿吨（7.988 / 80%－7.988）闲置产能是在合理范围内.因此,截至2015年底,中国粗钢实际过剩产能应该为1.284亿吨（11.269－7.988 / 80%）,远远低于通常估算的规模.去产能政策的目标也应该是净减少1.284亿吨粗钢产能,或大约相当于11%的2015年的产能,而非通常所说的3.25亿-3.5亿吨过剩产能.
产能与去产能现状
2016年以来,中国削减粗钢过剩产能的主要进展包括：
2016年2月1日,国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》.该指导意见明确了在2016-2020年的五年内削减1亿-1.5亿吨粗钢产能的目标,相当于年均削减2000万-3000万吨粗钢产能.指导意见还严禁地方政府批准新增产能的项目,并规定金融机构停止向违规新增产能的企业发放贷款.已获得奖补资金或其他政策支持的淘汰产能不得用于产能置换.
2016年6月,国家发改委主任徐绍史表示,2016年钢铁行业去产能目标是4500万吨.
2016年11月,国家发改委秘书长李朴民表示,中国钢铁行业已于10月底提前完成4500万吨的全年去产能目标任务.
2016年11月4日,发布《钢铁工业调整升级规划（2016-2020年）》.该规划回顾了“十二五”期间中国钢铁行业去产能的成就,并明确了“十三五”时期的目标.具体而言,到2020年,粗钢产能净减少1亿-1.5亿吨,产能利用率提高到80%.
2017年3月5日,国务院总理李克强在《政府工作报告》中指出,2016年,政府以钢铁、煤炭行业为重点去产能,退出钢铁产能超过6500万吨,超额完成年度目标任务.2017年要扎实有效去产能,再压减钢铁产能5000万吨左右.
此外,自2016年2月国务院出台指导意见以来,为支持化解过剩产能,相关部门出台了税收、奖补资金、员工安置、环保等8个配套政策.
在评估中国去产能政策时需要注意两个问题.首先,国务院的指导意见和的规划都制定了压减粗钢产能的目标.但是,不论是2016年削减4500万吨的目标还是6500万吨的已实现水平,二者都是针对钢铁行业产能,而不是粗钢本身的产能.因此,这些数据与国务院和五年内削减粗钢产能1亿-1.5亿吨的目标没有直接可比性.为了准确跟踪产能削减进度和出台有效政策,中国政府应将炼钢和炼铁两个行业独立开来,并制定各自的目标,分别对其进行监管.
其次,对于数据的净值与总值的区分并不明确.在上述去产能的政府文件中,只有的规划强调了净值,其他文件都只讨论了总数.显然,当一部分产能被淘汰后,总产能将会减少.但如果在削减产能的同时新增产能,总产能可能会增加.因此,中国应该关注削减产能与新增产能的差额（即净产能变化）,而不是强调削减的总产能.目前政府部门并没有提供新增产能的数据,这使得我们很难准确评估中国在削减粗钢产能方面的进展.绿色和平组织和中钢联在一份报告中估计,2016年中国淘汰了2337万吨粗钢产能,但同时新增了5996万吨产能,导致过剩产能净增加了3659万吨.
未来几年,政策制定者应针对炼钢和炼铁两个行业制定不同的产能削减计划,并分别统计数据.此外,应强调净产能的变化,不能只关注减少的产能而不关注新增的产能.如果不解决这些问题,可能会导致无法对中国钢铁产能过剩问题进行准确评估,进而导致无效政策的制定.
正确评估中国粗钢产能过剩情况
针对上述中国目前去产能实践中存在的不足,接下来本文将分析如果不加以纠正,可能会导致的错估.
截至2015年底,中国粗钢产能为11.269亿吨.2016年中国钢铁产能减少了6500万吨,2017年计划再削减5000万吨.假设：（1）所有削减的产能都指的是粗钢,（2）中国在2017年底完成了产能削减计划,（3）这段期间内未新增粗钢产能,那么2016-2017年中国粗钢产能将净减少1.15亿吨.也就是说,到2017年底,中国粗钢产能将为10.119亿吨.如果2017年粗钢产量与2016年大体保持一致,到2017年底,产能利用率将达到79.1%,即 (800 / 1011.9)×100% 等于 79.1%,这与设定的80%的目标值相当接近.
换句话说,根据上述假设,到2017年底,中国粗钢产能将比2015年底减少1.15亿吨.如前所述,截至2015年底,中国粗钢实际过剩产能约为1.284亿吨,那么两年内削减1.15亿吨,意味着截至2017年底90%的过剩产能已被化解.
这些计算很简单,国家发改委副主任宁吉喆在回答记者提问时也采用了这种计算方法.然而,这是最乐观的情况.基于这种计算而制定的政策可能会忽视问题的实际严重程度.如果一部分淘汰产能发生在炼铁行业,或者新增了粗钢产能,2017年底粗钢的产能利用率将低于现在估算的79.1%.
（作者为彼得森国际经济研究所研究员.吴思译）
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参考文献：
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