论文永久基本农田保护和利用的矛盾与其解决路径：基于广州市荔湾区的调研分析，本文是有关矛盾专科开题报告范文与基本农田和调研分析和广州市荔湾区方面本科论文开题报告范文.
摘 要：基于对调研资料的分析,文章指出永久基本农田保护存在一定的现实困难,永久基本农田保护与利用存在明显的矛盾,并提出了提高农民参与永久基本农田保护的积极性、增加永久基本农田的利用收益、健全永久基本农田保护的补偿机制、加强永久基本农田保护的监管等解决永久基本农田保护与利用矛盾的有效路径.
关键词：永久基本农田 保护 利用
中图分类号：F310 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）12-030-02
据统计,2016年我国人均耕地面积为1.46亩,明显低于世界人均耕地3.38亩的水平,仅为世界人均耕地面积的43.2%,在世界排126位,加拿大的人均耕地是我国的18倍,印度是我国的1.2倍；目前我国已经有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下.基于人多地少的基本国情和耕地特别是优质耕地不断减少的形势,我国对耕地保护的政策要求越来越严格.我国“十三五”规划建议再次要求：必须坚守耕地红线,全面划定永久基本农田,大规模推进土地整治和高标准农田建设.划定和保护永久基本农田是我国对耕地保护的新要求和新政策.理论上,通过划定和保护永久基本农田将能更长久、更有效地保护宝贵的耕地资源,但是在实践中未必能顺利获得预期的保护成效.本文利用实地调研资料,分析永久基本农田保护面临的困难和矛盾,并指出解决矛盾的路径,以促进永久基本农田保护政策顺利实施,提高永久基本农田保护成效.
一、荔湾区永久基本农田划定的基本情况
广州市荔湾区位于广州市西部,辖区内有农用地面积1027公顷,其中园地面积为130公顷,占农用地的12.70%,净耕地面积为437公顷,占农用地的42.52%,耕地田面坡度均小于等于15度,耕地质量等级均为国家6等地耕地质量.2017年荔湾区完成了永久基本农田的划定工作,共调整划定了30片基本农田保护片,总面积为248公顷,占全区耕地总面积的56.75%,涉及9个农民集体经济组织,即茶滘街道的葵蓬经济联社,海龙街道的龙溪、海北、增滘经济联社,中南街道的海中、海南经济联社,冲口街道的坑口经济联社,东沙街道的东塱、沙洛经济联社（详见表1）.
二、永久基本农田保护与利用的矛盾：基于调研结果的分析
根据荔湾区永久基本农田的划定情况,2018年9月调研组选择了永久基本农田面积10公顷以上的葵蓬、龙溪、海北、海中、海南5个经济联社作为调查样本,了解农民对永久基本农田的保护意愿和认识情况.本次调研以问卷调查为主,以访谈、座谈为辅,共发出了200份调查问卷,其中有效问卷为186份,有效率为93%.问卷设计主要包括四个部分的内容：（1）农民对永久基本农田概念的认知程度；（2）农民对永久基本农田管理的了解程度；（3）农民对永久基本农田用途限制的理解程度；（4）农民对永久基本农田的保护意愿.答卷结果显示,受访的农民对永久基本农田的保护政策、管理工作、用途管制等方面的认知水平都较低,对永久基本农田的保护意愿也较低.比如,对永久基本农田用途限制的调查,在186份问卷中有150份的问卷答案是：知道永久基本农田不能取土、堆放固体废弃物；有168份问卷答案是：知道永久基本农田不能建设休闲旅游、仓储厂房等设施；但只有78份问卷答案是：知道永久基本农田不能植树造林或种植经济作物.根据答卷结果,农民对永久基本农田的非农化用途管制的了解较为深入,但大部分农民对永久基本农田的农业用途管制不了解.而且,在访谈中农民普遍反映禁止永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼及闲置荒芜会给家庭收入带来影响.较低的种粮收入决定了农民种粮的积极性不高,同时,农民对土地征收及其补偿有较清楚的认识,对土地非农化后的收益也有非常清楚的认识,因此,国家发放的永久基本农田保护补助资金并不能提高农民对永久基本农田的保护意愿,只有23%的农民表示愿意落实保护永久基本农田的政策措施.可见,受比较利益的驱动,即使实施了永久基本农田的保护政策,相关主体违法占用永久基本农田的问题可能仍将出现.
调查结果分析表明,永久基本农田保护政策的实施存在一定的现实困难,永久基本农田保护与利用存在明显的矛盾.一方面,永久基本农田保护面临一些现实的困难,农民作为保护永久基本农田的主要政策实施主体,其不高的保护意愿和违法用地的潜在倾向等都直接增加了永久基本农田保护的困难.另一方面,永久基本农田保护不仅具有促进农业现代化发展、保障国家粮食安全的生产功能,还具有保护城市生态环境、保护农耕文化发展、优化城镇发展格局等多重功能.从土地利用角度而言,国家将一定数量的耕地划为永久基本农田之后,可新增的建设用地规模会变小,这将有利于节约土地资源,促进土地资源可持续利用.简而言之,永久基本农田具有多重功能,永久基本农田保护是一项关系社会、经济、生态可持续发展的重要工程和迫在眉睫的任务.因此,如何克服永久基本农田保护中面临的现实困难与矛盾是保护好永久基本农田必须解决的重要问题.
三、永久基本农田保护与利用矛盾的解决路径
1.多项措施并举,提高农民保护永久基本农田的积极性.首先,加大永久基本农田保护政策的宣传力度.通过发放宣传手册、悬挂永久基本农田保护分布图、开展新闻媒体和网络宣传等方式,全方位地宣传永久基本农田保护的相关内容,让农民能正确认识永久基本农田的保障功能及生态价值,提高农民对于永久基本农田保护的认知水平和重视程度,使广大农民能充分认识到保护基本农田的重要性.其次,探索引导农民积极参与永久基本农田保护的有效方式.通过设立投诉监督电话、举办培训班等形式,利用微信、网站等传媒平台普及永久基本农田保护的方法和要求,引导农民参与永久基本农田的保护工作.再次,积极探索永久基本农田保护的奖励措施.通过设立永久基本农田保护基金奖、提供转移就业岗位、创建示范点、树立和奖励优良典范等方式,引导和鼓励农动保护好永久基本农田,营造依法依规保护和利用永久基本农田的良好社会氛围.
2.加大生产经营的扶持力度,提高永久基本农田的利用收益.首先,继续推进高标准基本农田的建设,不断改善永久基本农田的生产条件.加大农业生产扶持力度,增加永久基本农田建设资金补贴,推进高标准基本农田建设,不断优化永久基本农田的生产条件,进一步提高农业生产效率和农业生产现代化水平.其次,不断推动农业生产技术进步,增加永久基本农田保护实施主体的经营性收入.继续加快发展农业科学技术,不断推动农业技术创新,及时推广和运用新技术大力发展优质稻等高质高产、与现代生活需求相匹配的农产品,提高农产品的附加值,增加永久基本农田的产出能力和产值水平,在永久基本农田用途受限的情况下,尽量增加农民从事种植业的收入.再次,推进永久基本农田与其它农用地的利用景观和功能相融合,增加永久基本农田种植业的附加性经济收益.将永久基本农田种植业与一般农用地的花卉、水果、茶叶、养殖等产业景观和功能相融合,探索生态农业、旅游农业、都市农业等新型现代农业发展模式,推进农业与休闲、教育、文化和健康养生产业的深度融合,着力培育建设农业示范区、生态旅游示范区等具有龙头带动作用的项目,通过提高永久基本农田利用的附加性经济收益来提高农民保护永久基本农田的积极性.
3.健全永久基本农田保护的补偿机制,保障农民的补偿收益.首先,建设和完善永久基本农田专项补偿金制度.在贯彻实施国家永久基本农田保护专项补偿制度的基础上,有条件的地区可根据地区社会经济水平、土地出让及农民具体的补偿要求,制定具有地方适宜性的补偿体系,并由地方政府统一安排资金,对保护永久基本农田的农民增发地方性的政府补偿,以稳定和提高这些地区的农民保护永久基本农田的积极性.其次,利用税收等手段建立永久基本农田保护资金的长远保障机制.通过设立永久基本农田保护税,让具有更高行业利润的非农产业部门共同履行保护粮食安全、生态安全的义务,在增加永久基本农田保护资金来源的同时使永久基本农田保护的资金来源更具稳定性.另外,可引导和鼓励企业、民间组织和个人积极参与捐款赞助,拓宽永久基本农田保护资金的筹措渠道,动员社会各界共同保护永久基本农田,为保护我国粮食安全和生态安全发掘每一份力量.再次,探索建立土地发展权收益转移机制.由于被划了永久基本农田保护区的农民村集体为了保护永久基本农田而损失了一部分土地发展权利,政府可让专业人员科学地测算这部分收益损失,并制定相关政策允许村集体以增加其它土地的收益分成等方式获得这部分收益的转移性补偿收入,以防止农民拓展永久基本农田农业用途的行为,也抑制农民集体将永久基本农田非农化的违法行为.
4.加强永久基本农田保护的监管和执法力度.首先,强化政府部门对永久基本农田保护和监管的职能.结合耕地保护责任目标考核机制,大力强化地方政府的管理功能,夯实永久基本农田的属地管理责任和保护的主体责任.同时,统筹发挥各相关部门的联合监管职能和执法合力,通过严抓严管、综合防范来减少永久基本农田的违法利用行为.其次,提高永久基本农田保护和监管的信息化水平.加快建设永久基本农田保护的信息化监察机制,全面建立永久基本农田保护和管理的“一张图”信息平台,充分利用卫星遥感监测、土地执法动态巡查、土地变更调查等手段,开展常态化监察,随时监管永久基本农田保护和管理情况.再次,充分发挥农民的监管作用.利用农民能在田间地头对永久基本农田进行实况监督的优势,通过“有奖”的方式鼓励群众参与永久基本农田的保护与监督,提高永久基本农田实时实地监督的成效.最后,加大永久基本农田违法利用行为的处罚力度.为了有力地打击违法违规占用永久基本农田的行为,建议各相关部门在执法中依法按高限处罚违法违规占用永久基本农田的行为,对重大典型案件需进行特别严厉的惩处和广泛的宣传,力求形成有效的震慑作用,抑制永久基本农田违法利用的行为反复发生.
参考文献：
[1] 中华人民共和国自然资源部.2017年中国土地矿产海洋资源统计公报[R].2018年5月18日
[2] 杨秀琴.中国耕地保护机制研究[M].广州：广东经济出版社,2015
[3] 中国耕地现状[Z].高密新闻网,2012-12-16
（作者单位：广东省社会科学院 广东广州 510610）
[作者简介：杨秀琴（1977—）,女,广东饶平人,博士,副研究员,主要从事土地资源管理、农村经济、区域经济与可持续发展等方面的研究.]
（责编：纪毅）
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