论文雾霾合作治理机制的建构和优化以南京市为例，该文是关于机制方面论文范文例文和雾霾和治理机制和建构类硕士论文范文.
摘 要：雾霾污染成因的复杂性及其影响的跨界性预示着任何单一的治理主体都不可能具备防治雾霾的所有知识与能力,社会力量合作治理雾霾必将成为未来治理雾霾的主流趋势.虽然南京市已经成为雾霾污染较为严重的地区,但在雾霾合作治理方面依然存在较多问题,本文通过规范分析、实证分析等方法来探究南京市雾霾合作治理的困境,并提出需从信息共享、知识互补、利益协调、结构优化四个方面来进行社会力量合作机制的建构与优化.
关键词：南京市；雾霾防治；社会力量；合作治理
一、合作理论及其在雾霾防治研究中的适切性
20世纪后期,人类社会的治理模式不断改进,90年代以来,各国政府和非政府部门间建立起了一种合作治理机制,即政府与各种非政府的、营利的、非营利的社会团体进行合作.目前,合作治理理论已经成为西方治理理论的主要流派之一,西方学者针对雾霾跨区域现象,提出了跨区域联防联控制度进行政府间的雾霾合作治理,全面阐述了政府合作的方法和措施,提倡构建有效的府际合作网络,从而提高行政效率.
合作治理理论在我国起步较晚,我国对于雾霾治理的研究还处于起步阶段,因此要对雾霾进行有效的治理,必须要社会各界力量的有效合作.张康之（2013）认为合作是建立在经验理性基础上的,是在人类社会走上了全球化、后工业化进程时推展出来的一种共同行动模式.傅广宛(2014)认为在合作治理过程中,政府不再是唯一的社会管理主体,其他社会组织甚至普通公众与政府具有平等的社会管理地位.范永茂（2016）基于跨界环境问题本身的属性出发,总结出以科层、契约和网络三种元机制以不同比例融合而形成的合作治理模式.其认为对政府而言,如果追求可持续性治理,契约主导型合作治理模式的成效优于其他两种模式.当要解决迫切的跨界污染问题时,科层主导型合作治理模式成效优于其他两种模式.雾霾污染作为公共议题,其影响范围超过了任何单一主体的能力范围,由于单一的地方政府不能解决好雾霾污染问题,且环境问题与各主体利益密切相关,因此雾霾治理需达成社会共识,合作成为有效提升雾霾防治成效的必然选择.
二、社会力量及其合作治理雾霾的现状考察：以南京市为例
南京地处长三角区域,在经济快速发展的同时,环境污染特别是大气污染事件开始频现.自2013年开始,江苏、浙江、上海多地出现空气质量指数达到六级的严重污染级别的重度雾霾事件,2013年南京雾霾天气达242天,成为历史上最多的一年.且自2013年以来,我国华北地区、长三角地区、珠三角地区雾霾天气增加最快,譬如广东深圳和江苏南京平均每年增加4.1天和3.9天.中东部大部分地区年雾霾日数为25~100天,局部地区超过100天.实践证明,联防联控的成效并不大,信息匮乏、技术能力不足、方法知识不完备,使南京市雾霾的治理效果并不显著.南京市的经济结构也有待完善,目前第三产业的产值比重达54.38%,成为南京经济发展的主要产业.第二产业的产值比重和劳动力比重虽然出现了一定程度的下降,但仍然是南京经济的主导产业,对整个城市的经济发展仍起着决定性的支撑作用.南京市2014年工业二氧化硫排放量达103949 吨,工业氮氧化物排放量达103633吨,工业烟粉尘排放量达96177吨,远远超出其环境容量,空气污染物排放量和排放强度较大,居于全国重点城市前列.2015年南京惊现玫红色雾霾,严重的雾霾让人们在思考解决方式的同时,也开始反思自身的生活方式和经济发展模式.持续的雾霾天气已经向我们发出严厉的警告,雾霾天气治理迫在眉睫.
雾霾治理既是政府、社会各主体对环境责任的积极承担,也是对各主体合作应对环境问题能力的重大考验.2014年青奥期间的“水晶天”已经表明社会各主体合作治理是雾霾防治的有效途径,可以节约治理成本,提高治理成效,产生显著的环境效益和直接的经济效益.2014年年初,江苏省颁布《大气污染防治行动计划实施方案》,遏制污染企业排放,关停一些小型污染源（例如小锅炉、小窑炉等）,显著降低机动车排放对大气的污染,力图实现国务院颁布的《大气污染防治行动计划》的雾霾防治目标.为促进社会各界力量合作治理雾霾,使各主体充分了解雾霾防治的信息,2015年修订的《环境保护法》规定“信息公开与公众参与”专章,进一步列举了环境信息的外延,包括环境质量、环境监测等.2015 年修订的《大气污染防治法》把信息限定为大气环境质量标准、大气污染物排放标准、重污染天气预报预警、重污染天气应急预案,这为雾霾信息的公开提供了法律依据.
虽然法律法规不断完善,但关于雾霾知识共享的网站软件却很少.如几款著名天气APP,也只是简单地标注空气质量状况的优良.且雾霾信息数量也较少,据统计,2003—2013年中国环境网有关雾霾的报道共计2721 条,2003—2007 年报道数量极少,公众对雾霾新闻关注极少.2008—2011年,伴随着以环境恶化为代价的经济的不断发展,空气污染日益严重,人们的环保意识不断加强,报道数量缓慢增长.2012年至今,随着PM2.5值出现在公众视野,空气污染严重程度震惊全国,雾霾新闻呈现井喷之势,平均每日5.4条.
三、南京市社会力量合作防治雾霾的困境及原因分析
虽然已经认识到社会力量合作防治雾霾的重要性,也已出台了相关政策法规等以促进各主体之间的合作,但合作行动大多停留在重大活动时期和对极端天气处理上,日常的协同联动机制尚未真正发挥作用,依然面临着合作困境.
1. 信息割裂严重阻碍雾霾防治
我国雾霾污染的严峻性要求社会各主体合作治理雾霾.合作过程中信息资源是行动者做出决策的重要依据,信息共享是提升治理效率的关键,有效的信息共享和沟通可以避免追求自身利益最大化的各主体在讯息不明的情况下违背承诺、破坏合作关系,进而陷入“囚徒困境”.我国目前已建立联防联控治理雾霾机制,各地区由于“行政管辖”等多方壁垒,区域内部标准与信息存在差异与滞后性；各主体由于“利益协调”等因素,造成信息垄断.实践证明,我国联防联控的成效并不大,技术能力不足,信息知识的垄断,方法知识不完备,使我国对雾霾的治理效果并不显著.虽然《环境保护法》强调信息的公开性,但对共享层面却未涉及.长三角地区对此实践起步虽早,也积极开展了长三角区域雾霾成因及相关防治措施等研究活动,但对雾霾相关信息的共享不论是内容还是发布方式都存在不确定性.这些都导致防治措施的脱节,影响方案的制订和民众对信息的认知与判断.
2. 知识分散使得雾霾防治成效不大
在雾霾预防治理过程中有关雾霾形成的时间、范围、原因、危害政府、社会组织及个人相应的应对理念、行动策略、防治措施等信息,通过多方平台的共享和交流,能够成为应对雾霾所有主体共享的公共知识,通过各主体间的知识流动、知识共享、知识溢出等方式,来弥补和满主体在实际的雾霾防治过程中所需的知识、技术、信息等方面的缺乏,从而能够更好地对雾霾天气进行预防和治理.
随着网络技术地逐步发展,很多网站都可以作为知识交流的平台,各个主体均可将自己所获得的雾霾防治知识通过网站平台进行分享,也可补充了解自己缺乏的方面.而目前国内除了政府网站进行的相关雾霾信息公开,如中国环境保护部、各省环保厅会定时发布各大城市空气质量日报,空气质量状况月报和秸秆焚烧监测报告等,其他关于环境治理、雾霾知识互补共享的网站软件少之又少.在雾霾信息数量较少,信息相对封闭的情况下,有关雾霾防治的知识较为分散,使治理雾霾的各主体无法便捷地获得所需知识,极大地阻碍了雾霾污染的治理工作.
3. 政府、非政府的失灵,没有达成统一的雾霾防治观念
首先,在雾霾防治进程中,传统的行政模式具有一定的局限性.政府在管理主体选择上,“垄断”式的公共事务管理模式排斥其他社会主体参与,形成了“全能政府”形态,且政府的公共资源有限性制约着政府公共危机治理的意愿和能力.同时,政府在雾霾治理过程中,往往仅根据本行政区生态危机的具体情况进行针对性处理,无法从雾霾产生源头、次生性灾害、社会介质平台三个方面进行联动协作治理.其次,在雾霾治理过程中政府权力运行往往失当,这就经常引发权益偏离公共利益的事项,政府权力在运行过程中,得不到有效的监督和制约.近年来,随着生态环境的恶化,环保部门地位逐渐提升,环保系统违纪违法频发.据统计,2002 年至2008 年6 月,22 个月区市环保部门有487人被查处,且案件数和涉案人数逐年上升.例如,2007年环保系统违纪违法案件比2006 年增长了88%,党纪政纪处分的人数比2006年增长了216%.
在雾霾治理过程中,非政府组织发挥的作用有限.南京市的企业在环境管理体系认证上,与发达国家城市的平均企业认证数相比,市场主体在环保实践方面显得相对落后.除市场主体以外,公民等其他主体的参与明显不足.据国家环保总局一份关于我国公民参与环保活动的报告显示,在环保行动中,我国公众低度参与比例为65.9% ,高度参与比例仅为8.3%.在雾霾治理过程中,我国公众非常强调政府的作用,过多地依赖政府,缺乏主人公意识.国务院2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》明确指出,要形成“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的大气污染防治新机制,并建立区域协作机制,统筹区域环境管理”.而现实的雾霾防治中各主体没有达成统一的防治雾霾观念.产业结构较为低级,加剧雾霾污染.产业结构也称生产结构,是指在社会再生产过程中,国民经济各产业之间的生产技术联系和数量比例关系.在雾霾问题日益严峻的局势下,研究和了解产业结构的变动、促进产业结构的优化升级是一个亟待探讨的重要问题,进而制定相应的政策以有效地调整、优化产业结构,进而改善生态环境.
南京市的传统产业所占比重较大,仍然对经济发展起着决定性作用.虽然第三产业所占比重已经超过第二产业,但第二产业仍然是经济发展的决定性力量.而传统的高能耗、高污染、低效率的粗放生产方式,使得对大气污染物排放的负荷剧增.且南京市能源消费仍以煤炭为主,其在能源消费总量中占比约为70%左右.煤炭燃烧产生的废气排放对空气污染的影响程度非常高.虽然经过两次产业结构升级优化,南京重工业以及有污染的化工企业逐渐迁出市内,落户江北等郊区.但化工产业集中,大量排放污染气体,对目前区域的环境破坏力较大,由于大气具有外部性特征,进而严重影响了南京地区的大气质量,导致雾霾天气的发生.
四、雾霾防治社会力量合作机制的建构与优化
1. 建立完备的雾霾信息共享机制
要结合雾霾污染防治的实践问题,完善雾霾信息共享的法律法规,强制要求各主体承担责任.在制定或修订《环境保护法》《环境空气质量标准办法》《大气污染防治法》《大气污染物综合排放标准办法》等雾霾法律法规过程中,坚持和贯穿承担社会责任和法律责任的观点.各项法律修订要明确各主体责任,避免权责不清等问题.在雾霾信息共享的制度体系中,要构建合理的央地协作关系以及政府和市场、社会力量之间的关系.构建以政府为首的多部门多主体的协同采集与共享雾霾信息的制度,保证信息共享的统一性、准确性和权威性.雾霾防治应以环保部门为首,所有相关部门和各主体共同建立雾霾信息的集成、分享和处理网络,最后由环保部门对外发布信息.为了能够相对客观公正地判别雾霾信息共享的时机、范围和准确性是否与当前的技术能力相适应,可以建立雾霾信息共享的第三方监督体系,由相关科研专家、非政府环保组织志愿者进行监督,督促各主体各部门更好地履行职责.
2. 不断完善雾霾防治的知识互补机制
由于雾霾天气具有空间传输性,“没有一个单一的行动者——公共的或私人的——拥有解决复杂的、动态的和多样的社会挑战所需的知识和信息”,单一主体或者单一地区的力量是远远不够的.同时,信息时代下知识互补是在世界网络化、关系复杂化、资源分散化背景下公共事务治理的必然趋势.鉴于当前的现实条件,首先雾霾治理的各主体和各地区必须将雾霾信息通过多方平台进行共享和交流,共同治理雾霾问题.完善雾霾防治的知识互补机制,要协调各主体的利益,合成应对雾霾所有主体共同的知识,来共同应对雾霾.其次要明确知识互补机制的组织形式和管理方式.在气象领域,很多气象信息由政府部门垄断,市场和社会无法获取更多的相关知识.可以建立信用信息服务中心,为各主体各部门提供雾霾防治知识.并且要充分发挥社会参与的作用,充分利用标准工业行业、科研机构、高校、市场等相关方面的力量,同时为其提供必要的政策和资金支持.
3. 完善利益协调机制
要协调各方利益关系,达成统一的雾霾防治协作机制,不能仅仅靠国家相关法律法规、政策文件等,首先要形成统一的雾霾防治观念,可以通过环境保护宣传等方式宣传雾霾防治观念.在协调各主体利益时,要遵循公共价值.合作治理雾霾可以获得更好的治理效果,这只是合作实现的基本前提,而合作成功更为重要的约束条件在于分配,也就是治理雾霾的各主体之间合理的分配和补偿机制.在合作主体间为实现共同利益而进行的关联和合作过程中,必然会遇到公平与效率之间的价值选择.利益诉求的多元化网络特质和目标追求的共赢性,要求利益协调必然秉承价值的公正性.必须构建公平、公正的利益分配与有效的利益补偿机制,以利于雾霾治理合作的持久和一体化的实现.
4. 建立产业结构优化机制
传统产业依然是南京市经济发展的主体力量,应在优化产业结构的进程中增强推进传统产业转型升级的力度,强化需求导向,使南京市的产业发展能够更加适应绿色经济发展的要求,以此改善雾霾环境.在产业结构转型升级过程中,不仅要从优化各行业所占比例下手,同时还要从根本上解决问题,用科技推动产业结构升级.加快能源生产和利用方式变革,全面提高能源开发的转化和利用效率,大力开发利用生物能源、水能、太阳能、风能等清洁能源和绿色能源,从而降低对环境的破坏程度.在运用新能源的基础上,合理布局基础产业,控制能源消费总量,缓解环境压力.在转变生产方式的同时,消费方式也需要转变,从个人的消费和生活习惯入手,培养绿色消费理念,以消费方式的转变推动生产方式的转变.提高环境质量需要生产和消费的共同促进.
总之,南京的雾霾防治问题刻不容缓,社会力量合作治理雾霾是现在雾霾治理的主流趋势,“政府+社会”的合作治理模式正在形成,建构并完善雾霾防治中的信息共享、知识互补、利益协调、结构优化机制,进一步提高社会力量合作防治雾霾的积极性、主动性及创造性,拓宽雾霾防治合作领域,创新雾霾防治合作方式,以提升社会力量合作防治雾霾的成效,推动经济社会的绿色发展.
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（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院）
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参考文献：
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