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宅基地是农村的农户或个人占有、利用本集体所有的土地用作住宅基地,包括农村居民居住的房基地及其附属设施用地.宅基地是供居住房屋的载体,是“家”的物质形态,是农民“安身立命”的保障.近几年,河南省城镇化建设水平快速提升,城镇化的快速发展吸纳了大量的农村劳动力,越来越多的人选择在城镇工作、生活和置房,大量人口的流入也需要城镇有充足的空间和土地接纳.据统计,从2010 年至2015 年,河南省农业人口减少715 万人,全省超过1 600 万的农村户籍人口常住城市,而留在农村的宅基地该如何处理是许多进城农民牵挂的问题.将闲置宅基地退出,并让与集体组织,重新作为耕地,或用途变更为其他建设用地,是盘活农村闲置土地资源,提高土地利用效率,缓解城镇人地矛盾,保障城乡一体化进程稳步推进的基础［1］.而如何构建科学合理的农村宅基地退出机制,已成为深化农村土地制度改革,提高农村土地利用效率的重要议题.
1 新型城镇化进程中河南省农村宅基地使用现状
1.1 缺乏统一规划,使用粗放
在河南省内大多数村庄的建设过程中,受我国传统农业生产方式和自然经济运行的影响,农民的规划意识相对较为淡薄,大多数房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造,宅基地建设布局混乱、造型各异、功能简单、质量参差不齐,还有很多偏远地区村内路窄巷小,交通不便,严重影响了村庄的经济发展.同时,村庄缺少统一规划的供水、供电、排水、绿化和交通等配套设施.目前,河南省多数农村没有统一的排污系统,生活垃圾随意丢弃,生活污水随处排放,农民的生活环境条件较差,距离“美丽乡村”的建设目标还有很大差距.在河南省,农村新房屋建造很多都与结婚办喜事相关,很多村庄都建造了“新房”并与原有住房分隔开来,形成了“新建房、内围老住房”的局面.
1.2 闲置严重,“空心村”现象突出
随着城镇化进程的加快,虽然农民的户口在农村,但进城务工的人数日益增多,很多人长年居住在城镇.据估计,到2025年,全国累计将有3.35亿左右乡村人口转移进城,平均每年1 675万人左右,每年将可能有25.13万m2的农村宅基地闲置不用.这些都说明我国农村宅基地的闲置、浪费现象十分严重.近5 年来,河南省每年约有200万农业人口转移到城镇.
在河南省,对于经济条件较好、急需改善生活条件、考虑子女教育养老、有求医需要等的农村年轻人,大多会选择在城镇买房,而农村宅基地则处于长期闲置的状态.特别是“农二代”（20世纪60年代及其以后出生的农民）虽然沿袭着上一代外出打工的特征,但是他们“离土出村不回村”,很多人选择在城市买房、工作、生活,逢年过节看望老人才会回老家短暂居住.这种现象在河南省农村地区非常普遍,越来越多的房屋被闲置,“空心村”越来越多.
1.3 面积超标,持续增长
近几年,我国乡村呈现出“人口减少、面积增长”的反常现象.据统计,自1978 年以来,我国农村人口数量减少约1.5 亿,而新建住宅面积却累计增加226.67 万hm2,并且每年以10.00 万hm2的增速扩张.根据我国土地法的相关规定,农民一户只能拥有一处宅基地,而且作为集体土地,农户宅基地多是无偿使用,在河南省很多地区出现了建新不拆旧的现象.参照各省的土地管理条例,各省虽都确定有宅基地面积标准,但各地情况不同,宅基地面积标准差异较大.在具体实施过程中,各村委会根据村庄规划和本村的实际用地情况,确定本村宅基地的面积标准.但是,实际上却普遍存在“一户多宅”“一户一宅”面积超标问题.由于宅基地大多是无偿使用,在房屋建造过程中普遍出现“不占白不占”“贪多贪大”的现象.河南省很多村民特别是外出务工人员有了一定的积蓄,原有住宅破旧后会选择进行翻新,或者在新的宅基地上修建新房屋,原有宅基地及房屋被长期闲置.
2 新型城镇化进程中河南省农村宅基地退出的制约因素
2.1 制度障碍引发“寻租”乱象
从制度层面来看,农民宅基地使用权流转层面的法律处于悬空状态,现有宅基地退出制度缺乏明确的补偿主体和补偿标准,政府征地“低价进,高价出”,农户的宅基地权益受损现象比较普遍.在河南省的一些地区和部门,在农村宅基地审批和使用的监督管理过程中,出现了一些政府部门和相关负责人不作为,结、刻意压低农户补偿标准、私吞挪用专项补偿资金等以权谋私的现象,极大地挫伤了农户退出农村宅基地的积极性.这些乱象往往造成农户不认可宅基地退出的补偿标准,在退出过程中出现一些极端行为阻碍了农村宅基地退出工作的进行.
2.2 农民退出意愿不强
从农民层面来看,一般农民退出宅基地后生活在城市会有很多的考虑因素,如高房价、高生活成本、收入不稳定等.据调查,在河南省,影响农户宅基地退出意愿的阻力因素有农民年龄、房屋建造成本、退出补偿标准等；年龄较低、宅基地较早退出、月生活成本增高的退出者对宅基地退出满意度较低,年龄较大、原有住房面积较大、原有住房使用年限越长的退出者对宅基地退出满意度较高；“农一代”（20 世纪四五十年代出生的农民）离土出村、外出务工经商,但对家乡饱含深情,仍然会选择落叶归根,很少愿意退出宅基地.“农二代”更关注进城后的城市融入问题和城市福利待遇问题,具备基本的保障后进城人员才能无后顾之忧地放弃农村宅基地.
长期以来,农民在土地被征收的过程中,往往是行政强制干预行为较多,农民总是“被代表”或“被同意”,缺乏话语权.特别是耕地征用后利益“剪刀差”已引发很多农民与村集体、政府、投资开发商的矛盾和冲突以及彼此不信任.作为长期以来农民的“安身立命”之所,在宅基地退出及补偿问题中很多人持不信任和观望态度,宁愿宅基地长期闲置也不愿意主动退出.
2.3 缺乏统一补偿标准
从宅基地退出的具体实践来看,各地区根据不同情况实施的退出补偿标准不尽相同.常见补偿标准及方式如下.
2.3.1 货币补偿.这是最常见的方式,即按照原宅基地面积给予一定数额的货币补偿,让农民可以“带资进城”,河南省早在2015 年就出台政策,要求各地市建立农村宅基地退出“资金库”,对自愿退出宅基地且不再申请新宅基地的农民给予一次性经济补助.但是,目前我国并没有出台关于宅基地退出补偿的具体规定.退出的补偿标准一般是城市经济条件较好的城郊地区补偿较多,偏远地区的、经济基础薄弱的地区补偿较少.
2.3.2 补偿楼房.农民集中主导由地方政府新建的楼房大多是安置房,多数是地方政府强制执行或者村民集体同意.具体补偿标准需要村集体与村民和政府集体协商确定.
2.3.3 平等置换商品房.置换同等面积商品房,是对农民最有利的方式,也是最愿意接受的方式.但是,具体置换商品房的、地理位置等没有具体的规定,需要农户与政府之间进行利益博弈.
2.3.4 补偿社保或者提升养老待遇.该方式一般作为前3 种方式的补充方式,一些地区在宅基地退出过程中会出台相关补偿社保政策,解决其后顾之忧,但并不是所有地区都有这项补偿.
3 新型城镇化进程中我国农村宅基地退出试点实践经验
2015 年,国务院在恪守“土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损”改革底线的基础上,在北京市大兴区、安徽省金寨县等33个县（市、区）行政区域进行宅基地退出试点.试点地区多选在城市郊区或者四五线城市,率先推行宅基地有偿使用和有偿退出,建设中心社区、原址改造、整村搬迁等农村宅基地退出模式,为全国推进农村宅基地管理制度改革积累了丰富的经验［2］.河南省既是农业大省,又是人口大省,并且省域面积16.7 万km2中近一半面积是山区丘陵,在宅基地退出过程中,要根据平原、盆地与山区丘陵地区制定适当的退出补偿政策,情况比较复杂,难度较大.在33 个试点中总结出能够运用在河南省的具体经验,如表1 所示.
4 新型城镇化进程中河南省农村宅基地退出的措施建议
4.1 农村宅基地有偿退出关键在“自愿”
几千年来,农民一直视土地为命根子.而随着城镇化进程的不断加快,城镇常住人口越来越多,城镇发展中人地矛盾日益突出,越来越多的农村土地不断被纳入城镇发展的版图.笔者认为新型城镇化关键是人的城镇化,不是土地与户口的城镇化.农户宅基地退出意愿之所以不强,主要还是担心失去土地以后,缺乏在城镇谋生的技能,城市社会保障和公共服务跟不上,进城农民难享市民待遇,成为城镇贫民.在河南省,还有一些地方盲目推进城镇化,赶农民上楼、进城,造成了征地矛盾.对于不具备条件的地区,要把握城镇化的节奏,不能贪大求快.对于不愿洗脚进城的农民,要尊重他们的意愿,引导他们科学致富,妥善安排他们的生活［3］.
4.2 探索因地制宜的宅基地退出模式
基于河南省各地经济水平差异较大的现状,制定宅基地退出模式必须因地制宜.在经济发达的、有条件的地区率先制定宅基地退出机制,可以借鉴浙江省义乌市的分区域退出模式,即城镇规划建设用地红线范围内实行新社区集聚建设,在城镇规划建设用地红线范围外实行“空心村”改造,远郊区实行“异地奔小康”工程.对于经济发展较为落后,特别是占有河南省近一半面积的山区贫困地区,在宅基地退出中还要结合扶贫工程,尊重农民意愿,保障农民的自主选择权,增加政府财政支持,探索宅基地有偿使用和退出方式,实现农民脱贫.对于距离城镇近、土地价值高的地区的宅基地,可借鉴天津市宅基地换房政策,结合增减挂钩政策、尊重农民意愿、结合城镇建设规划,保证耕地资源的背景下,采用土地置换换取资金等模式［4］.
4.3 拓宽补偿资金渠道
4.3.1 实行财政投入引导政策.例如,安徽省金寨县财政每年设立用于社区基础设施和公共服务设施建设的专项奖补资金；同时,乡镇投入引导资金用于基础设施、公共服务设施建设和补助农户建房等.
4.3.2 实行土地收益反哺政策.例如,天津市宅基地换房模式,通过城乡建设用地增减挂钩政策,对拆旧复垦节余用地指标产生的土地出让收益,统筹用于社区基础设施建设、群众建房补助,同时提高农民在土地增值收益中的分配比例.
4.3.3 实行多渠道融资政策.新农村建设投资公司融资,协调银行为农户建房贷款.同时,引导鼓励在外创业成功人士参与新型社区建设,吸纳民营企业捐助资金,协调帮扶资金,大力支持新农村社区建设.
4.4 强化农村宅基地使用的监督管理制度
由于农村宅基地退出的信息不对称,监督体系不健全等原因,导致有些农村宅基地管理的负责人对农村宅基地退出过程监督不力,甚至参与“寻租”,以权谋私.在实施宅基地退出过程中,河南省各级土地部门在农村宅基地确权登记工作顺利推进的情况下,要进一步加大农村宅基地退出的信息公开,做到申请、取得、使用、管理和退出的工作透明化,建议建立能够供广大群众查阅、监督的农村宅基地信息查询系统.政府工作透明,老百姓心里清晰,能够有效地增加农户对政府工作的信任感.同时,在农村宅基地使用的日常监督和管理过程中,很多地方政府部门对于贯彻农村宅基地退出工作方面的执行力和意愿都明显不足.建议河南省各地区对于认真贯彻执行农村宅基地退出政策,公平合理地补偿农户因农村宅基地退出产生的损失的相关部门给予政策激励.实行多重主体监督,完善渠道,对于“不作为”的相关责任人,要坚决问责.对于违法、违规参与宅基地退出“寻租”的相关责任人,要依法予以严惩［5］.
4.5 建立完善的社会保障制度
保证河南省在新型城镇化背景下的宅基地退出有效推行,一系列的配套改革必不可少,特别是建立配套的社会保障制度.退出宅基地的农民进城后,生活方式与就业环境相比之前大有不同,融入城市还要面临一系列问题,如就业、看病、养老等.同时,由于户籍制度的影响,农民在城市就业还会受到歧视,就业更加困难,要让一直居住在农村的农民适应城镇生活并非易事.因此,政府应借鉴试点地区经验,可以结合具体情况给予宅基地退出农户一定的城镇购房补偿资金或贷款优惠,同时配套养老保障制度来缩小与城镇居民的差距,让进城的农民真正融入城镇,没有后顾之忧［6］.
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参考文献：
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