论文为什么选择行政控制型地方政府债务治理模式？基于政府的市场增进功能，本文是关于地方政府类论文范文资料跟行政控制和市场增进功能和政府类本科毕业论文范文.
摘 要：选择行政控制型地方政府债务治理模式的内在原因在于政府的市场增进功能.行政控制模式下,上级政府通过为下级政府提供隐性担保实现信用增级缓解其举债融资困境.行政控制型债务治理模式的模型分析表明政府间的最优隐性担保水平内生于地方政府的举债需求和举债融资成本,隐性担保并不是完全无效率的,行政控制型地方政府债务治理模式也并不必然为其它模式所取代.
关键词：地方政府债务治理；行政控制模式；市场增进功能；隐性担保
中图分类号：F812.7 文献标识码：A
文章编号：1002-3240( 2018 )04-0090-05
一、引言
2015年我国新《预算法》明确授予地方政府举债融资权,并随后对地方政府负债实施债务上限管理,由此构建了有制度保障的稳定的行政控制型地方政府债务治理模式.尽管对地方政府债务治理的行政控制模式存在褒贬不一的看法,但不可否认的事实是,按照国际通行的债务警戒指标,中国现阶段对地方政府债务的总体控制是有效的.而且Paolo Mauro( Paolo Mauro,2013)对工业化国家和新兴市场国家地方政府债务治理模式的研究发现[1],1990以后选择行政控制型债务治理模式的国家数量处于递增的趋势.基于此,理论上需要正面回答为什么行政控制型地方政府债务治理模式是有效的？或者为什么一国会选择行政控制型地方政府债务治理模式？对该问题的回答将有助于厘清各国政府选择行政控制模式进行地方政府债务治理的内在原因,客观评价该模式的债务治理绩效,进而为地方政府债务治理模式的选择贡献合理化的对策建议.
现有研究地方政府债务治理模式选择及绩效的文献大多采用Minassian&Craig (Minassian&Craig,2007)的分类,将债务治理模式划分为行政控制( administrative control)、规则控制(rule-based control)、协商控制(coop-erative approach)和市场控制(market discipline)四种模式[2],并通过比较不同模式必须具备的外部政治、财政、金融等条件论证一国选择某类型债务治理模式的原因.虽然,地方政府债务治理模式实证研究的文献发现（Singh,R．&A．Plekhanov,2006）,不存在一种债务治理模式在任何情况下都处于绝对占优地位,每种治理模式都存在各自的“比较优势”[3].但从“比较”视角研究地方政府债务治理模式的文献,尤其是针对行政控制模式的研究,几乎都存在市场控制模式优于行政控制模式的先验性判断,认为一国采用行政控制模式的原因是不具备市场控制模式产生的外部条件（邓淑莲,2013；马金华,2011）[4-5].言下之意,各国应努力创造市场控制模式适用的外部条件,似乎一旦该条件具备就应“理所当然”从行政控制模式转向市场控制模式.出现此类先验性误判的根本原因在于受“市场至上论”的潜在影响对政府与市场关系的偏颇理解,因为行政控制与市场控制的本质区别在于,前者依赖政府而后者依赖市场作为债务治理的主导力量.由此可见,只有秉承政府与市场关系的正确认识,才能洞察选择行政控制模式和市场控制模式的内在机理,客观评价不同地方政府债务治理模式的绩效.
本文基于青木昌彦等（青木昌彦、穆尔多克、奥野正宽,1996；青木昌彦,1998）提出的“市场增进论”( mar-ket-enhancing view)[6-8],界定政府在行政控制型地方政府债务治理中的作用,探寻一国选择该模式的内在原因,并通过举债供求模型分析行政控制模式中隐性担保的作用及最优隐性担保水平的决定机制,对地方政府债务治理的行政控制模式的绩效进行客观评价.论文结构安排如下：第二部分介绍市场增进论的主要理论观点,在此基础上明确政府在行政控制模式中的信用增级功能,阐述选择行政控制型地方政府债务治理模式的内在原因；第三部分构建地方政府举债的供求模型,分析上级政府对下级政府的隐性担保在缓解下级政府举债融资困境中的作用和最优隐性担保水平的决定机制；第四部分是简短的结语.
二、政府的市场增进功能与行政控制模式的选择
“市场增进论”是在将政府在东亚经济发展中的现实作用上升为理论层面的研究中,摒弃“市场——政府”“二分法”和将市场与政府置于对立面的“亲善市场论”( market-friendly view)及“国家推动发展论”(developmen-tal state view)的基础上提出的.“市场增进论”并不是将政府和市场仅仅视为相互排斥的替代物,而是试图诠释政府和市场之间合理的兼容关系,认为政府是经济体系相互作用的一个内在参与者,其作用在于促进或改善民间部门的协调功能并克服其他市场缺陷（青木昌彦、穆尔多克、奥野正宽,1996）.在此意义上,政府并不是独立于市场的外生因素,而是与市场同时内生于制度环境中的互补性的资源配置手段或制度安排.具体到金融领域,政府的市场增进功能表现为“在金融发展过程中,政府因素则可在市场不发达、市场机制不能完全满足金融资源配置需要的条件下担当市场机制的培育者和促进者”（张杰、谢晓雪,2008）[9].言下之意,政府并不是要代替市场机制进行金融资源配置,而是通过制度建设促进金融市场机制的完善和金融市场主体的成长.由于金融交易的本质是信用交易,因而政府在金融领域的市场增进功能集中广泛体现为政府的信用增级功能,即在金融市场主体信用记录不完善或信用级别较低的情况下,通过政府信用的注入背书创造达成金融交易的基本条件.各国金融实践中,普遍存在的国有银行制度、东亚经济中的“关系银行”制度以及中国的开发性金融制度都是政府金融市场增进功能的具体例证.
透过“市场增进论”的理论视角,不难发现在地方政府债务治理中被主流理论广为诟病的行政控制模式的弊端——软预算约束及政府隐性担保①,反倒成为选择行政控制模式的内在原因[10].因为与地方政府债务治理的市场控制、规则控制和协商控制三种模式相比,行政控制模式的突出优势就在于上级政府为下级政府（通常是政府为地方政府）提供隐性担保②,实现了对下级政府举债融资的信用增级,提升了下级政府的举债融资能力并能有效降低下级政府的举债融资成本.换言之,行政控制模式以政府作为债务治理的主导力量,恰恰充分利用了政府在债券市场的市场增进功能.世界范围内地方政府债务治理模式的运行实践中,行政控制模式往往被单一制国家普遍采用的事实,也不失为上述理论论点有力的现实证据,单一制国家的政府往往掌控政府拥有的财政资源、金融资源等重要的公共资源,并长期实行有利于满足政府金融需求的金融制度安排.如此培育了作为金融资源供给者的金融机构和社会公众与作为金融资源需求者的政府之间长期的金融交易关系,并形成有关政府金融交易的长久信用记录和信用等级评价的经验认知.在此背景下,即使政府授予地方政府举债融资权,但由于债券市场缺乏地方政府举债能力和信用状况的信息,地方政府这个债券融资市场的“初来乍到”者,也会被金融机构和社会公众当作“不成熟”的金融市场主体不予认可.为缓解地方政府在债券市场的举债融资困境,由先期具有良好信用记录的政府为其提供隐性担保无疑具有效率增进的意义.当地方政府逐步建立起与金融资源供给者的金融交易关系,日益成为被市场主体认可的“合格”交易对象后,政府的“市场增进功能”逐渐弱化,并可择时从地方政府的金融交易中退出.
中国地方政府债务治理模式属于典型的行政控制型,自建国以来的三次地方政府债券发行都充分体现了行政控制模式下政府的市场增进功能.建国初期1950年东北生产建设折实公债管理、大跃进时期地方经济建设债券发行及2009年开始的地方政府债券“代还”都利用了政府对地方政府的隐性担保功能.由于中国是典型的政府主导型经济体,对债券市场存在长期抑制.地方政府负债的本质是家庭内债务腾挪（崔兵,2017）,体现为政府家长制的权威控制下地方政府对政府举债权的部分替代,是举债权在家庭成员内部的下放转移[11].由于金融机构和社会公众长期与政府开展金融交易,形成了对政府的信任关系和信用联系,并积累了信用评价经验,因而由其充当地方政府的信用增级*能有效弥补地方政府的信用缺失.而当地方政府通过政府市场增进功能的长期培育,历经地方政府债券“代还”、“自发代还”的“锤炼”逐渐成长为成熟的市场主体后,政府也适时选择“自发自还”退出对省级地方政府的隐性担保.这一过程从2009年地方政府债券发行初期,地方政府债券利率与同期国债利率基本保持一致,到现在不同省级政府举债成本差异化以及地方债券利率与同期国债利率出现利差的事实得到充分验证.由于省级以下地方政府在现阶段仍然属于“不成熟”的债券市场融资主体,因而在省级以下仍然实行“地方债转贷”模式,由省级政府接替政府继续行使市场增进功能,逐步将市县级政府培育成债券市场认可的金融交易主体. 三、行政控制型地方政府债务治理模式——一个简化模型 行政控制型的地方政府债务治理模式中,上级政府为下级政府提供的隐性担保弥补了市场缺陷,有效缓解了下级政府的举债融资困境.本节建立存在政府隐性担保的举债供需模型,进一步证明政府在行政控制模式中的市场增进功能,解释行政控制下地方政府债务需求上限管制与隐性担保的均衡组合以及外部冲击导致的债务规模扩张与最优隐性担保水平的决定机制.在此基础上,对行政控制型地方政府债务治理模式的绩效进行客观评价.
如图由债券利率（横轴r表示）和举债水平（纵轴b表示）构成的地方政府举债供求模型中,不存在政府隐性担保的情况下,地方政府面临向上倾斜的举债供给曲线（用Sm表示）和向右下方倾斜的举债需求曲线（用Db表示）.此时,市场出清的均衡点为em对应的举债额度和举债成本分别为bm,rm(可以假定地方政府没有政府隐性担保无法通过市场举债的极端情况,即举债供给曲线与坐标抽横轴重合,而假定通过原点向上倾斜的举债供给曲线并不失一般性）,地方政府面临高昂的举债成本.为缓解地方政府举债困境,政府注入自身的信用为地方政府举债行为背书,如此导致举债供给曲线由Sm向上平移至Sm( guarantee).由于政府的隐性担保,即使出现利率为零的极端情况,对地方政府举债资金的供给仍然存在,因而Sg曲线的纵轴截距大于零.给定地方政府的举债需求曲线D.,政府提供隐性担保后地方政府举债成本从rm下降至rg,相应的举债规模从bm上升到bg.由此可见,政府的隐性担保刺激了地方政府的举债需求,导致其债务规模扩张（这正是行政控制模式被广为诟病的软预算约束）.政府为防范地方政府利用其“市场增进功能”产生的道德风险,会在提供隐性担保的同时实施债务上限管制.而鉴于政府提供的隐性担保水平取决于其对地方政府能够负担的举债融资成本的判断,一旦政府明确地方政府的举债成本,就可据此设定自身的隐性担保水平,即确定举债供给曲线至Sg的位置,并进而确定与隐性担保水平相一致的地方政府举债上限(ceiling)b.(b.等于bg,bg为存在政府隐性担保时,市场出清的地方政府举债规模).进一步考察外生冲击( shock)对地方政府负债和政府隐性担保水平的影响,类似1998年、2008年金融危机或不确定性公共风险爆发的外生冲击会导致地方政府举债需求曲线右移至Dsb.面对外生冲击,如果政府保持危机前不变的隐性担保水平,则地方政府的举债成本和举债融资规模都会因为外生冲击分别上升至rs和bsgo.假定政府并不关心地方政府因为外生冲击承担的额外的债务融资成本( rs-rg),则可据此确定与此对应的举债上限bsg.更加接近现实的是,实际经济运行中的政府大多是“仁慈”的,不会让地方政府负担全部的额外举债成本.给定政府力图让地方政府维持外部冲击前的举债成本rg,则需提升自身的隐性担保水平至举债供给曲线S’g所需的程度,并重新设定地方政府的债务上限bsc.显然,此时地方政府的举债规模大幅膨胀,增幅为bsC-b..此处再进一步彰显了政府的市场增进功能,如若不存在政府的隐性担保,应对外生冲击的地方政府企图维持冲击前的举债成本,就只能通过隐性举债满足债务增幅bsC-b..由于外生冲击的不确定性,一旦此类事件发生政府和地方政府会共同分担责任,因而可以预期冲击发生后地方政府的举债成本会介于( rs-rg)的区间内.相应地,政府据此确定的隐性担保水平也会框定地方政府债务上限落在的范围内.但无论何种情况,我们都能观察到外生冲击发生后,政府隐性担保水平和地方政府债务上限被突破的事实.
基于对行政控制型地方政府债务治理模式的上述简化模型分析,我们能进一步对该模式的治理绩效进行客观评价.由于在“市场增进论”的视域下,政府的隐性担保是克服缺陷促进地方政府在债券市场成长的工具,因而就不能先验性的判定隐性担保的无效性,而是要确定与市场环境和市场主体能力匹配的最优隐性担保水平.一旦地方政府成长为“成熟”的市场主体,就意味着地方政府的举债供给曲线Sm和Sg是重合的,此时政府的市场增进功能已然实现,便可选择政府退出.诚然,模型分析揭示了政府隐性担保存在诱发地方政府债务膨胀的无可争辩的事实（此即为主流理论批判的行政控制型债务治理的无效的软预算约束）.但即便我们习惯性认定软预算约束是无效的制度安排（实际上理论和现实都证明事实并非如此）,隐性担保是导致地方政府债务膨胀的唯一“祸害”因素,软预算约束导致的债务膨胀也只是政府实施市场增进功能的“负效应”.既然不存在“免费”的制度安排,只要“市场增进功能”的“正效应”能够抵消其“负效应”,经过权衡后选择的软预算约束及与其相联系的隐性担保就不必然是无效的,也就不能据此否定行政控制债务治理模式的有效性.其实,模型分析还提供了除隐性担保之外的地方政府债务规模变化的另一解释原因,即影响地方政府举债需求曲线的因素（这正是刘尚希,2016；刘尚希等,2017a的研究发现）[12-13].因为如果存在政府不提供隐性担保的地方政府举债供给曲线由Sm,地方政府获取低于rm的举债成本还可以通过举债需求曲线左移得以实现.如此意味着,一旦政府能减轻地方政府的财政支出责任,作为履行财政支出责任手段的举债需求就会随之降低.而给定政府的隐性担保水平,地方政府债务规模扩张明显受制于财政支出责任的影响,当地方政府财政支出责任因为制度性因素而加大（比如中国财政分权产生的地方政府财权事权不对等）或不确定性外生冲击发生时,地方政府举债规模会“理所当然”的上升.正因如此,即使像美国这样实行典型的市场控制型地方政府债务治理模式的国家,政府债务上限近年来也屡屡被突破.由此可见,我们更加不能将地方政府债务膨胀的“罪名”强加在行政控制模式下的软预算约束或政府的隐性担保之上,也更不能以此认定行政控制型债务治理模式的无效性.
四、结论
基于“市场增进论”,选择行政控制型地方政府债务治理模式的内在原因在于政府或上级政府的市场增进功能.由于政府与市场之间并不是相互对立的替代物,而是功能互补的资源配置的制度安排,因而在地方政府或下级政府不能作为“成熟”的市场主体进入债券融资市场时,政府或上级政府通过隐形担保促进市场主体的培育和市场机制的完善就具有效率增进的意义.行政控制型地方政府债务治理模式中,政府通过隐性担保实现对地方政府的信用增级,有助于缓解地方政府债务融资困境.行政控制模式的简化模型分析认为政府对地方政府举债能力（能够承受的举债成本）的判断,影响其为地方政府提供的隐性担保水平.而为防范隐性担保造成的地方政府债务膨胀的道德风险,政府会在提供隐性担保的同时实施债务上限管理,据此,政府存在隐性担保水平和债务上限的均衡组合.一旦,影响地方政府债务需求曲线的因素发生改变,政府的隐性担保水平和相应的地方政府债务上限也会随之调整.由此可见,现实社会发生的地方政府债务上限不断突破,债务规模持续扩张的事实并不能全部归咎于软预算约束或政府的隐性担保,我们应该对行政控制型债务治理模式的绩效进行重新的客观评价.本文引入“市场增进论”探寻选择行政控制型地方政府债务治理模式的内在原因,弥补了现有研究中仅从债务治理模式适用的外部条件“比较”论证选择行政控制模式,并存在先验性判定行政控制模式无效的研究缺陷.而且通过简化的模型分析,初步调和了地方政府债务治理中的制度主义和行为主义的“冲突”（刘尚希,2017b）[14],为债务治理模式的政策选择和绩效评价贡献了启发性的思路.需要再进一步明确的是,本文基于“市场增进论”对行政控制型地方政府债务治理模式“优势”的分析,并不否定该模式存在的缺陷.既然地方政府债务治理的四种模式都存在各自的“比较优势”,就意味着任何单一的债务治理模式都不是完美的和具有占优的制度效率,行政控制型模式也毫无例外存在效率改进的空间.
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本文结束语:本文是适合行政控制和市场增进功能和政府论文写作的大学硕士及关于地方政府本科毕业论文，相关地方政府开题报告范文和学术职称论文参考文献.
参考文献：
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