论文我国畜牧业污染治理政策与实施效果评价，本文是畜牧业相关学士学位论文范文和畜牧业和污染治理和效果评价类硕士学位论文范文.
摘 要：随着我国畜牧业集约化及规模化程度的不断提高,所引发的环境污染问题也日趋严重.2015年开始施行的新《环境保护法》及2016年审议通过的《环境保护税法》对我国畜禽养殖户提出了更为严格的要求.在分析了我国畜牧业总体环境污染状况及目前所实施的畜牧业环境污染治理政策的基础上,通过对吉林省榆树市、双阳区、农安县、辉南县以及东丰县5个县市148户生猪养殖户的实际调研,对我国目前畜牧业污染治理政策的实施效果进行了评价.结果显示：命令控制型政策的实施效果较差,经济激励型政策的实施效果也不理想.因此,要提高我国畜牧业污染的治理能力,不仅需要强化命令控制型政策,完善经济激励型政策,更需要因地制宜,制定符合当地实际的政策.
关键词：畜牧业；环境污染；效果评价
中图分类号：F307.3文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2017）06－0075－06
收稿日期：20170428DOI:10.13968/j.cnki.1009－9107.2017.06.10
基金项目:吉林省科技厅项目（20160418090FG)；吉林省留学人员择优资助项目（2013028）；吉林省教育厅高校专家建言项目（2015102）
作者简介：孔祥才(1988-),男,吉林农业大学经济管理学院博士研究生,周口师范学院经济与管理学院讲师,主要研究方向为畜牧业经济.
引言
目前我国畜牧业养殖规模不断扩大,养殖模式也由散养向规模化饲养转变.2014年,我国生猪、蛋鸡、肉牛规模养殖量占各自总养殖量的比重分别为44%、69.8%和28.6%［1］,规模化养殖的发展一方面推动了我国畜牧业现代化进程,另一方面又直接导致了畜禽粪便排放密度增加,农牧脱节严重,进而对环境造成严重威胁.
根据国家环保总局的估算,畜牧业已成为国内仅次于钢铁、煤炭的最大污染行业.我国政府逐步意识到畜禽养殖对于我国环境造成的严重威胁,并开始重视畜牧业环境问题,为此制定了一系列的法律、法规和政策来治理环境污染.2013年国家制定了《畜禽规模养殖污染防治条例》,在其中提出了“预防为主、防治结合”的畜禽养殖污染治理原则.同时,我国修订了新的《环境保护法》（以下简称“新环保法”）,并于2015年开始施行,新环保法对于养殖业、饲料业都作出了更为严格的规定,不仅对畜禽养殖场、养殖小区等的选址、建设及管理等提出了更为明确的要求,而且对畜禽养殖粪便、污水等排放以及动物尸体的处理等都进行了详细的规定.2016年12月全国人大常委会审议通过了《环境保护税法》,其中要求大规模的畜禽养殖场要根据养殖数量缴纳一定的环保税.新环保法和《环境保护税法》的实施无论对规模养殖场还是小养殖场来说都带来了一定的压力,尤其是环境严重不达标、粪便处理不达标的养殖场压力更大.
一、 我国畜牧业规模养殖
环境污染状况
目前我国畜禽养殖业排放的废弃物要远远高于工业固体废弃物.据统计,我国畜牧业平均每年产生的粪便量约为38亿吨,而每年排放的工业固体废弃物为32.3亿吨［2］.根据这个数据计算,年出栏1万头育肥猪的养殖场,每天产生的污水量约为73吨；饲养量为1 000头的奶牛场,年产鲜粪尿超过1.1万吨；存栏量为20万只的蛋鸡场,每天产生的鸡粪约为20吨.畜禽养殖场排放的大量而集中的粪便及污水对环境造成了严重威胁.
（一）畜牧业规模化养殖状况
自改革开放以来,我国畜牧业得到了快速发展,总结其发展过程,大体可分为3个阶段：第一阶段是改革开放前,主要以农户家庭散养为主,畜牧业在农业当中处于补充地位,基本上属于家庭副业；第二阶段是改革开放后到上世纪末,这个阶段属于我国畜牧业快速发展期,养殖模式开始向规模化方向转变,并且畜牧业成为了我国农业的支柱产业［3］；第三阶段是21世纪初至今,由传统畜牧业向现代畜牧业转变,养殖模式主要以规模化养殖为主,散养及小规模养殖越来越少,畜牧业开始注重养殖质量及结构优化,并且在农业当中已经占据主导地位,见图1.
图1为历年《中国畜牧兽医年鉴》所统计的我国畜禽养殖规模变化情况,从中可以看出,生猪出栏量在500头以上、肉牛出栏量在50头以上、蛋鸡存栏量在2 000只以上的规模化养殖所占的比例逐年提高.其中生猪、肉牛、蛋鸡规模化养殖分别由2002年的10.7%、13.5%和27.6%增长到2014年的44%、28.6%和84.8%.据估计,在未来一段时间内,我国畜禽养殖规模化比重会持续上升,逐步发展到以大规模养殖为主.以生猪为例,2014年年出栏量在500头以上的规模化养殖场生猪出栏比重达到44%,而根据专家预测,我国生猪散养户正在逐步退出养殖行业,而小规模养殖户也在逐步扩大养殖规模,向大规模养殖转变 ［4］.畜牧业养殖规模化程度越高,就会越缺乏足够的配套耕地来吸收畜禽粪便及相关污染物,而养殖户在环保资金缺乏的情况下,会将大量而且集中的畜禽粪便污染物直接排入环境中,给环境造成极大的污染.因此,在可以预见的未来,我国畜牧业对环境的压力会越来越大.
（二）畜牧业对环境造成的污染状况
1.对水体的污染.目前,我国的畜牧业也已经成为水体污染的主要来源之一,畜牧业对水体的污染主要表现在以下两个方面：一是加重了水体富营养化.这主要是由于畜禽养殖废水当中富含氮、磷、钾等有机质,而这些废水如果没有经过处理直接排放,废水当中的有机质会造成水体当中生物的疯长,过量消耗掉水体当中所含的氧气,导致水体的富营养化.二是污染水源.目前畜禽养殖废水中80%直接排放到深水井及河流、湖泊当中,随意排放会使畜禽粪便及污水进入区域内的地表水及地下水,造成NH3-N的浓度增加,而这部分被污染的地表水和地下水非常容易被人或动物饮用,最终会对人类造成危害 ［5］.目前根据环保部门的统计,我国畜禽粪便通过各种途径进入水体的总量约占总畜禽粪便排放的2%以上,而养殖污水等液体进入水体的比重高达50%.根据第一次全国污染源普查的结果,2010年我国全部污水当中的COD和NH3-N污染物,其中的45%和25%是来自于畜禽养殖排放［6］.
2.对土壤的污染.畜牧业生产会对土壤造成严重的污染,主要包括两个方面：一是对畜禽粪便进行还田处理时,如果还田不当,则会造成土壤当中的养分过剩,导致土壤盐离子浓度过高,出现烧根、烧苗现象,造成农作物减产；二是畜禽粪便当中所含重金属、兽药残留以及有害菌等污染物,在还田之后进入土壤可能会造成农田土壤健康功能下降,造成生态环境风险,并对食品安全构成威胁.
3.对大气的污染.畜牧业还会对大气环境造成严重的威胁,主要表现在两个方面：一是畜禽养殖过程中产生的恶臭会对大气造成污染,这种恶臭主要来源于畜禽粪尿.畜禽粪尿在腐败分解之后会产生硫化氢、硫醇、粪臭素、乙醛等上百种物质,这些物质在挥发后进入大气,不仅产生恶臭,其中的有毒有害气体还会对人体造成危害 ［7］.二是畜牧业所引发的温室效应.畜禽养殖过程中会产生甲烷、CO2等温室气体,这些气体会造成地区的温室效应.根据美国食品和农业组织的估计,畜牧业已经成为全球农业领域最大的温室气体排放源,约占14%的温室气体是由畜牧业所产生的,而每年畜牧业所排放的甲烷总量高达8 000万吨［8］.
二、我国目前的畜牧业环境政策
越来越严重的畜牧业环境污染状况引起了我国政府的高度重视,国家相继出台了多项政策试图解决畜牧业环境污染问题.总结我国政府制定的畜牧业环境污染政策,主要可分为两大类：一是命令控制型政策,主要指国家针对相关对象所制定并实施的具有强制约束力的政策法规.它注重使用行政管制手段和措施,在政策制定到实施的过程中,政府扮演主角,社会力量和市场作用所能发挥的空间相当有限,同时政府的强制命令色彩严重.它在特定时期和条件下的作用是举足轻重的［9］.二是经济激励型政策,主要是指国家利用修正的市场机制,通过对相关对象进行罚款、补贴等经济手段来解决环境问题.其优点是可以促进环境保护与经济增长的协调发展,但是在运用过程中也会受到技术进步、经济发展水平和开放程度等多因素限制.
（一）命令控制型政策
1.国家制定的相关政策法规.进入21世纪以来,随着我国畜牧业规模化养殖比例的不断提高,畜牧业环境污染形势越来越严重,国家相继出台多项针对畜牧业环境污染的法律、法规及政策标准.2001年出台的《畜禽养殖业污染物排放标准》首次明确规定了畜禽养殖业污染物排放标准,提出了“无害化处理、综合利用”的总原则,并规定：“畜禽养殖业应积极通过废水和粪便的还田或其他措施对所排放的污染物进行综合利用,实现污染物的资源化” ［10］.针对规模养殖比例不断升高的现状,2014年开始实施的《畜禽规模养殖污染防治条例》规定畜禽养殖场和养殖小区必须依法进行环境影响评价,而未建设污染防治配套设施的,相关的主管部门可以责令其停业.2015年开始施行的新环保法对于畜禽养殖业污染排放问题作出了更加明确和严格的规定［11］.
2.征收排污费.我国最早于21世纪初开始针对畜禽养殖场征收排污费用,2003年颁布了《排污费征收标准管理办法》,对企业和养殖业污水及其他废弃物的排放要征收一定的排污费.这主要针对畜禽养殖超过一定规模的养殖场,起征标准为：生猪存栏量大于50头,牛存栏大于50头,家禽类存栏大于5 000只的畜禽养殖场.并且政府所收取的排污费用必须做到专款专用,全部用于对畜禽养殖业的环境污染治理,例如可以用于污染处理设施的建设,也可以利用征收的排污费对有机肥加工业及购买有机肥的农户进行补贴.
2016年全国人大常委会审议通过了《环境保护税法》（以下简称“环保税法”）,该法律将于2018年1月1日正式实施.环保税法主要是将目前所规定的排污费改为排污税,对于畜禽养殖户来说,环保税的起征点与排污费的收费标准一致,环保税的税额与排污费收费标准基本一致,并且将其他畜禽养殖对象都折算为猪的当量,其中1头肉牛等于5头猪的当量,1头奶牛等于10头猪的当量,30只蛋鸡和60只肉鸡分别等于1头猪的当量.而每当量的水污染物税额以及大气污染物税额分别为1.4元和1.2元,同时每吨的固体废物税额为25元.
（二）经济激励型政策
同时我国政府也陆续出台了一系列经济激励政策鼓励畜禽养殖场对废弃物进行处理,主要包括农村沼气建设补贴政策、标准化规模养殖场补贴政策以及农业综合开发资金补贴政策等.
1. 沼气建设补贴政策.2001年国家开始实施对农村能源项目的补贴政策,其主要是由财政提供资金对农村沼气建设项目进行补贴,对每处小型沼气工程补助10万元,鼓励农户特别是畜禽养殖户发展沼气工程.同时大力推广农村户用沼气池,以8立方米左右的每座户用沼气池为例,建设总成本约为2 000元,其中各级财政补贴约为1 700元,这项措施使得我国农村以畜禽粪便为主的沼气工程建设快速发展 ［12］.截至2015年底,我国的农村户用沼气池的保有量累计达到5 000万户,并且使得我国成为世界上最大的农村户用沼气池保有国,户用沼气池的推广提高了畜禽养殖粪便的利用率,有效地推动了我国的畜禽养殖环境污染防治工作.
2.标准化规模养殖场补贴政策.农业部在2001年开始规划实施建造大中型畜禽养殖场能源环境工程示范项目 ［13］ .国务院于2005年开始对于建有畜禽防疫设施以及粪污处理设施的标准化畜禽养殖小区以及规模化畜禽养殖场,给予相关补贴和其他必要的支持.同时,国家发改委及农业部自2007年开始设立专项资金,对规模化养殖场标准化改造给予补贴,补贴对象为对畜禽养殖的舍饲进行标准化改造的养殖户,标准化改造包括的内容必须含有粪污处理设施,水、电、路、防疫等配套设施 ［14］ .同时,标准化规模养殖场补贴政策还限制了补贴对象的养殖规模,要求畜禽养殖规模必须达到一定的标准,即生猪出栏量大于5 000头,蛋鸡存栏量在1万只以上,肉鸡出栏量需大于5万只,肉牛出栏量大于100头,肉羊出栏量需大于300头.
3.国家农业综合开发资金补贴政策.财政部针对畜禽养殖环境治理的措施主要为2005年制定的《国家农业综合开发资金和项目管理办法》 ［15］ .这项政策所涉及的补贴对象较为宽泛,既包含畜禽、水产养殖基地所涉及的农用道路、输变电设备等基础设施类建设,也包含畜禽养殖的种苗繁育、品种改良、饲料小型生产设施等生产设施的建设,还包括畜禽疫病防疫设施、废弃物处理及隔离等的环保设施的建设［16］,这其中属于畜禽养殖污染治理的对畜禽疫病防疫、废弃物处理及隔离等环保设施的补贴,但也并非所有的畜禽养殖户都能获得.根据对吉林省畜禽养殖户的调研,以生猪为例,养殖规模在500头以上的养殖场才可以获得此项补贴,调查发现,畜禽养殖户在获得此项补贴后大多修建了储粪池等设施.
三、畜牧业环境政策效果评价
国家近20年来采用的命令控制型和经济激励型政策在一定程度上减少了我国的畜牧业对环境的污染,但是各项具体政策的实施效果如何,国内相关研究比较少.因此针对我国畜牧业环境政策的具体实施效果,笔者对吉林省畜禽养殖户进行了相关调研,调研主要涉及吉林省榆树市、双阳区、农安县、辉南县以及东丰县5个县市,调查对象主要为生猪养殖户,养殖规模覆盖从几十头的小规模到几千头的大规模养殖户.共获得调查问卷160份,有效问卷148份,有效率为92.5%,具体调研结果见表1.
根据调研结果,148家养殖户中建有污染防治设施的共有39家,占比为26.4%,其余的109家养殖户没有任何的污染处理设施.建有的污染防治设施主要为储粪池和户用沼气池.向相关环保部门缴纳排污费的养殖场数量为0；建有沼气池并获得沼气补贴的养殖户数量为21家,占比为14.2%；获得标准化规模养殖户补贴的养殖场数量为1家,获得国家农业综合开发资金补贴的养殖场数量为31家,占比为20.9%.
调研的148家养殖户几乎都不了解我国畜牧业环境污染相关的法律、法规及政策标准,环保部门以及基层政府也没有对养殖户进行相关法律的宣传与培训.规模养殖户也几乎没有受到来自环保部门的压力,同时,征收排污费的效果也几乎为零,其主要原因是由两方面造成的：一是所在地的环保部门执法不严,并没有对规模化畜禽养殖场强制征收排污费；二是养殖场对开征畜禽养殖业排污费不理解,有抵触情绪,大部分养殖场认为自家的畜禽粪便直接还田,不会造成污染,因此拒绝缴纳排污费.这说明环保部门缺乏对我国命令控制型政策的监管与监督,导致政策名存实亡,几乎没有效果.
在经济激励政策当中,建有沼气池的21家养殖户都获得了相关的沼气补贴,他们建设的都是8立方米左右户用沼气池,每个沼气池投资约为2 000元,自己仅需投资300元,剩余的由政府补贴.但在实际调研中,21户养殖户沼气池仍在使用的仅有5户,其余沼气池都已废弃,究其原因主要有：一是户用沼气仅能作为燃料替代液化气,沼气池需要23个月换一次原材料,淘换沼液和沼渣需要付出大量的劳动力成本,而一般如果农户一年使用6罐15千克装的液化气,成本1 000元左右,却是要省时省力得多,因此大多数农户放弃使用沼气池；二是东北地区冬季漫长,气温也比较低,一年当中沼气仅能使用半年左右,因此这也使得大量农户将建好的沼气池废弃.因此沼气建设补贴政策对畜牧业环境污染治理的效果不大.
在调研的148户养殖户当中获得标准化规模养殖场补贴政策的仅有1户,其废弃物处理设施包括固液分离设备、污水处理设备以及厌氧发酵设备等,不仅解决了粪便及污水对环境的污染问题,同时使粪便经过发酵与烘干之后成为有机肥,并带来了一定的经济效益.标准化规模养殖场补贴政策实施效果良好,能有效地解决畜牧业环境污染问题,但是由于其投资成本高,而且只有大规模的标准化养殖场才能获得补贴,而我国目前中小规模养殖仍占主导地位,因此该政策对目前我国畜牧业环境污染治理的效果不是很明显.
在39家建有污染防治设施的养殖场当中,获得补贴最多的是国家农业综合开发资金补贴,共有31家养殖场获得了该项补贴.根据调研情况来看,养殖户可以通过修建储粪池获得3万元的补贴,而储粪池的主要作用是对畜禽粪便的集中储存,它并不能对粪便进行无害化处理.调研养殖场对储粪池当中的粪便主要处理方式有以下几种：一是直接还田.如果粪便不经过发酵腐熟,则难以被作物直接吸收,且容易出现烧种子、烧苗现象,导致作物减产,因此直接还田的粪便比例并不高.二是直接废弃.在调研中我们发现,储粪池当中的粪便除了少部分还田之外,大部分被直接丢弃到田间野地,这部分对环境的影响最大.三是进行有机肥加工.部分养殖场的粪便直接被当地有机肥加工厂加工为有机肥,但是只有在有机肥加工厂附近的养殖户才有此机会,比重比较小.从总体来看,国家农业综合开发资金补贴所建立的储粪池对环境污染治理的效果也不大.
四、政策建议
综上所述,基于对畜牧业引发的水体、农田土壤污染和畜牧业温室效应的考察,畜牧业环境污染已成为全球性的环境问题.为此,我国政府及环境保护部门出台了多种政策手段对畜牧业环境污染进行治理.但是通过调研结果来看,不管是命令控制型政策还是经济激励型政策,对畜牧业环境污染治理的效果都不明显.面对越来越严峻的环境污染现状,国家必须制定出有效的政策来解决畜牧业污染问题.综合国内外畜禽养殖环境污染治理的经验以及实地调研中养殖户的建议,我国畜牧业环境污染治理应采取以下措施：
1.强化命令控制型政策.环保部门必须建立严格的畜牧业养殖场环境准入机制.在养殖场建设之前,当地环保部门应综合评估养殖场周边的人口密度、土壤状况以及其他自然条件等环境对养殖规模的环境承载力,根据实际的环境承载能力确定区域内畜禽养殖结构与规模,科学划定禁养区、限养区和发展区.同时要严格遵循畜牧业养殖场建设的相关环境法律、法规、制度,加强命令控制型政策的实施,保证其实施的效果,从源头上控制畜牧业环境污染 ［17］.
2.完善经济激励型政策.根据政策的具体实施效果对经济激励型政策进行优化和完善.针对征收排污费等名存实亡的政策,应该直接取消,转变为以政策补贴为主的激励型政策.利用税收、补贴以及金融贷款等优惠政策支持沼气入户、畜禽粪便有机肥生产等畜禽粪便综合利用工程；对修建畜牧业粪便及污水处理设施、进行清洁生产的养殖户进行补贴；扩大标准化规模养殖场补贴范围,鼓励更多的养殖户采取种养结合的方式建立标准化的家庭农场.制定畜牧业养殖污染防治补偿措施,对因划定禁养区搬迁或关闭的养殖场所造成的经济损失予以补偿.鼓励畜禽粪便及废水等污染物综合利用技术的研发,对相关企业进行补贴,并建立相应的技术推广与服务体系.
3.因地制宜,制定符合当地实际的政策.政策的制定要与当地的气候、自然条件等相符合,因此必须因地制宜,制定符合当地实际的政策.例如沼气入户政策,由于气温等条件的限制,在南方可能使用效果比较好,但是在东北地区则不适用.针对这种情况,东北地区可以发展大中型沼气工程技术,相比于户用沼气,大中型沼气工程技术可以很好地克服气温低发酵不好等户用沼气的缺点,且效率更高.因此,东北地区可以在畜禽养殖密集区建设大中型沼气工程,由附近的养殖场提供粪便等原料,集中给附近的养殖户及农户供气.
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