论文澳门新高教法的制定、完善与未来展望，本文是未来展望类有关自考毕业论文范文跟未来展望和澳门新高教法和制定类论文范文数据库.
徐小舒
［摘 要］经过十五年的起草和准备,澳门新高等教育法（第10/2017号法律“高等教育制度”）于2017年7月出台.通过文献分析法和专家访谈法,比较分析了澳门新旧高教法在教育素质保证、院校治理、课程设置、教学人员资格、人才培养和教育资助等六个方面的差异.研究发现,新法突破了旧法“妨碍澳门高等教育发展”的局限,比较全面地规定了高等教育的服务标准和基本制度,实现了六个方面的制度突破.但是,未来仍需要进一步健全澳门高等教育法律制度体系、明确法律责任,从而更好地推行依法治教.
［关键词］高等教育制度；新高教法；澳门高校；依法治教
［作者简介］徐小舒,温州大学人文学院讲师,教育学博士,研究方向：高等教育改革与发展（温州325000）
依法治教在促进教育治理体系和治理能力现代化,实现教育现代化的目标中起着举足轻重的作用.澳门特别行政区尽管地域狭小,但地处中西文化交汇之处,西式教育发展也较早,1991年曾颁布了高等教育法.30年来,澳门的高等教育快速发展,从一所大学扩展到10所多种形式的大学.然而时过境迁,这一法律已经无法适应当今高等教育快速发展的需要,因此颁布一个能规范现今这个已更为广泛且要求已完全不同的部门的法律十分重要.2017年7月27日,新高教法（即高等教育制度）就原高教法在教育质量保证、高校治理、课程设置、师资队伍、人才培养及教育资助等六个方面进行了修改与完善.面向未来,澳门新高教法如何执行和再完善是目前首当其冲的现实问题,因而,对此问题的研究十分必要.
一、澳门高等教育制度的制定与完善
（一）原高教法制定的历史背景（澳门早期高等教育）
澳门教育经历过一段辉煌的历史.16世纪葡萄牙人开始入据澳门,并开始了远东地区的贸易和传教.1571年,耶稣会教士在澳门创办圣保禄公学,耶稣会总会长同意仿照葡国科英布拉大学的模式进行改建[1].为培养通双语的传教士队伍,1594年12月1日,中国和远东的第一所西式大学——圣保禄学院在澳门诞生.后来为了更大规模地培养传教士,1727年,圣若瑟修院设立,俗称三巴仔书院.1758年,葡萄牙国王遇刺,怀疑为耶稣会所为,1760年葡国国王下令没收耶稣会的所有财产,包括教堂、学校等.1762年7月5日,澳葡当局查封了这两所学院,并逮捕了其耶稣会士.[1]
圣保禄学院和圣若瑟修院关闭之后,澳门高等教育发展便进入沉寂期,直到20世纪上半叶,由于政局动荡,大批内地知识分子涌入澳门办学,但是由于得不到当时的葡澳政府认可,都被迫关闭[2].20世纪60-70年代,澳门一直没有正规的高等教育机构,只有成人职业培训机构.而大部分有能力和条件的本地中学毕业生都选择外出留学.
（二）原高教法的诞生（澳门回归前）
澳门的现代高等教育起步较晚,1981年,澳门东亚大学的开办成为澳门现代高等教育的开端.1987年,《中葡联合声明》正式签署,为了在回归时实行“澳人治澳”,更重要的是因为东亚大学作为本地唯一的高等学府,其目标定位在香港及周边区域,没有肩负起培养本地高级专门人才,尤其是传播葡萄牙语言及文化的重任.[3]澳葡政府于1988年2月通过澳门基金会以1.3亿澳门元收购了东亚大学,易名为公立的澳门大学.1992年,原附属于澳门大学的理工学院独立了出来,组建了澳门理工学院.同年,东亚公开学院与葡萄牙公开大学联合成立亚洲(澳门)国际公开大学.以东亚大学被澳门基金会接收和监管为契机,政府于1991年2月4日公布了第11/91/M号法令,制定了《高等教育制度法》（以下简称高教法）.1992年,政府高教行政部门“高等教育辅助办公室”（简称“高教办”）成立,《澳门高等教育法》配合发展作出修订.自此,澳门的高等教育治理便以1992年修订的《澳门高等教育法》作为主要依据,一般性地规范了高等教育事宜的基本制度,成为所有高等教育活动的基础性规范.
（三）原高教法的弊端与修订
1999年澳门回归祖国,根据澳门年度报告,特区政府成立之初,在“固本培元,稳健发展”政策指导下,本着“先改善,后改革”的施政方针,继续使用葡澳政府时期的多部高等教育法令.但是第11/90/M号法令有些规定过于笼统,有诸多缺陷.澳门圣约瑟大学副校长杨诚在首届温港澳高等教育会议上指出,法令第4条规定批淮成立和撤销高等教育机构的权力归总督行使,而这在澳门回归15年之后的今天显然已经不合时宜；再如这部法令在序言中声称它的内容之一是“高等教育机构的财政与评审”.但是,法令只有一个条款规定了政府可以聘请专家对私立高校申请开设的课程做出评价,却根本没有规定机构评鉴和课程评鉴制度.此外,法令设置的学术标准太低.如在法令第6条中规定,一所科研教育机构大学的师资是“须至少拥有五名具有博士学位的教学人员.其中三名须为全职教学人员”.再次,法令对政府与高校的权利义务关系的规定不够清晰,如法令第8条规定高校享有学术和教学自主权,即有权“自行确定、计划及实施研究专案和其他学术及文化活动”并编制教学计划及学科大纲等,但是,法令第9条和第10条也规定了对这些自主权的限制性条款,要求高等教育机构在行使自主权时“应考虑本地区的主要政策”和“本地区的社会利益”.
从2004年开始,特区政府开始制定新的《高等教育制度》和《高等教育评审制度》,并且向社会各界公开咨询.2005年着手草拟《学分制》《高等教育辅助基金》和《高等教育办公室组织法》等.2006年《澳门大学法律制度》（以下简称《澳大法》）率先在立法会获得通过,新的《澳门大学章程》及《澳门大学人员通则》也获行政长官核准并公布.这次法律修改的重要方向在于一方面确立大学的自主及灵活性,另一方面亦加强了外部对校务的监督,增加大学运作的透明度及问责性.在《澳大法》批准后,澳门大学先行一步,能够突破现有的一些制度约束,如可以在校董会的批准下自主开设课程；新增加的“讲座教授”职级,薪酬由校董会订定,不受公共行政人员的报酬上限所约束等等.而澳门其他院校则依然遵从1991年的高教法.两种法律在2006年以后同时存在,也体现出政府对于澳门大学优先发展的战略考虑.
2007年,特区政府以《澳大法》通过为契机,支持院校“调整课程设置,加强外语训练,以及增补哲学性、通识性的教学范畴,并提倡人文精神教育,以培育具有国际视野、创新思维及具备人文素养的高素质人才.”部分院校还调整了学术单位结构,开设新学系.政府与高校不断地拓展对外交流与合作,提升院校的国际声誉.
2009年6月,经全国人大常委会批准,澳门特别行政区政府以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权.与此同时,多所高等院校都相应提出了长远发展规划,本着以特色求生存、以特色促发展的信念,不断提升办学质量[4].然而,澳门大学以外的其他高等院校的《章程》已经运作十余年,但因为没有新高教法的法律支撑,修改起来也是步履维艰.所以,新高教法的颁布实施已是当务之急.
至2014年,高等教育行政部门的组织和运作、高等教育基金及高等教育协调委员会行政法规草案已初步拟定,并委托了学术机构开展关于学历认可制度需求的研究,以了解本澳社会对学历认可的需求.此外,澳门政府持续加强高校的体制建设,积极跟进《高等教育制度》的立法工作.现时的澳门高等教育设不同层次的学位,修读期各有不同,授课语言亦因应院校及课程（专业）而有所不同.
二、澳门新旧高等教育法的对比
新高教法修正案着重对旧高教法中有关教育素质保证、院校治理、课程设置、教学人员资格、人才培养和教育资助等内容作了修订、补充和完善,对高等教育要坚持的方向、高等教育的任务等条款进行了修改,删除了一些不符合教育发展规律、不适合社会发展需求的法律条款.其发布和实施,将为深化高等教育综合改革,促进教育公平,提高教育质量,加快推进教育现代化,提供强有力的法律支撑.
（一）高等教育素质保证
在高等教育素质保证方面,现行第11/91/M号法令的立法者在如何保证高等教育素质方面虽然有了一个初步的设想,但欠缺更为详细的操作规程构思.新法案文本第三十七条至第四十条规定了高等教育素质评鉴制度以提升高等教育素质为宗旨.该法案由于考虑到高等教育评鉴事宜的高度专业技术性,未选择透过法案予以全面规范,而是建议通过设定一些基本的相关规则,再授权政府以补充性行政法规的方式去具体落实和实行本法案所一般性规定的高等教育素质评鉴制度.至于相关的具体制度,法案以规定的素质评鉴一般规则作为基础和依据,将评鉴对象设定为院校和课程这两大方面,从而使得办学主体及其最主要的教育活动都能被纳入评鉴体系当中：将评鉴方式规定为定期和不定期评鉴相结合,保证从开始创办院校到其平时的运作都处于评鉴监控之下；将评鉴范围设定为既包括本地高等院校在澳门从事的高等教育活动,也包括其在澳门以外的地方从事的高等教育活动,从而使得办学品质即使在澳门以外也得到与在澳门同样的保证.此外也将本部设在澳门以外的地方但在澳门特区从事高等教育活动的外地高等院校纳人评鉴范围,以使得其教学活动同样受到本澳高等教育主管机关的监察.
此外,新法对取消了旧法关于大学内部学术和教学机构只需要五名具有博士的教师（其中三人全职）等不合时宜的规定,有助于进一步规范开设高校的基本条件.
（二）院校的治理
关于院校的治理方面（具体包括高等教育总的方针和政策、高等院校自主权、公立高等院校的法律性质）,在高等教育总的方针和政策方面,第11/91/M号法令只是在第二条中—般性地规定了高等教育的宗旨和目标,而新法案则既规定了高等教育的目标同时也规定了高等院校的职责,相比较而言,前者的规范功能较为单一化,而后者所建议的方案更为具体和具有可执行性,特别是透过明确订定高等院校的职实,使得相关目标的具体落实有了更为可靠的制度保证.除此之外,第11/91/M法令第二条中有一些表述亦不甚严谨,比如第二款b、c、e、g项,也有的表述空洞无物,比如第二款i项.而新法案则尽力避免出现这些类似问题.
新法案修订了高等教育的目标（第二条）及高等院校的职责（第五条）,让院校的运作符合政府在院校素质、竞争力及未来在本地、区域或国际间发展方面订定的政策方向.
在高等院校自主权方面,高等院校继续享有学术自主权、教学自主权,公立院校享有行政和财政自主权、私立院校享有管理自主权.
从最能体现高等院校自主权的制定章程权来看,关于章程必备内容的规定实际上规定了院校自主权的范围及其行使方式.在此事宜上,新法与旧法相比较,新法案第十一条（章程内容〕的规定放弃了第11/91/M号法令第五条第二款关于院校教学人员和非教学人员的人事制度的规定,以及关于学生报名、注册、出勤及考核制度的规定,但新增加了关于院校机关的性质、组成、职权及运作方式,以及其成员的委任或选举方式的规定.
新法在确认高校自主权的前提下,要求所有高校必须设置校董会等级观,明确了高校的决策机构的归属.同时,院校与政府各自的角色功能被进一步清晰化：院校并不能自行完成制定章程的行为,但是院校有权透过其内部机关核淮的方式,向行政长官提出章程草案；作为相应行政行权使者的行政长官则不再是“批淮章程”,而是“确认章程”.
就公立高等院校的法律性质而言,其公法人性质已经被第11/91/M制号法令第八条第一款规定所印证.就新法案而言,新法案第六条第一款的行文内容是“公立高等院校为公法人,具有学术、教学、行政及财政的自主权”.新法案坚持公立高等院校的公法人法律性质,在坚持公立高等院校的学术、教学、行政及财政的自主权的同时,保证其在法定的轨道内运行.此外,新法规定私立高校本身不再是“私法人”,而其“拥有者”才是法人,应对高校的行为承担民事、刑事法律和财政上的责在.
（三）课程设置
为了配合高级高等教育的发展,让高等院校更灵活地开设各类课程,新法案增设了学分制,增加了学生的流动性.如新法案将“禁止重复报名的规定”改为“不仅允许学生在高等院校之间流动,而且为实现这种流动规定了院校之间互相认可对方的修读期、科目或学分的可能”；明确地引入了学分制,将现行制度中的单一学期制学士学位课程扩展为学分制与学期制并存；新法案取消现行制度中的高等专科学位,代之以副学士文凭,并为该文凭课程规定了学分制以及与学士学位课程衔接的制度”,从而在保持该课程独立价值的同时,也为其预留了横向和纵向流动的可能.此外,新法案新增加了关于双学士学位课程的规定,为有特别能力的学生多提供了一项选择；法案还区分主修与副修的二元制度,允许设置双主修的学士学位课程,这些都是现行制度当中所没有的新设课程.这一措施顺应了当前国际上流行的开门办学的理念,具有进步意义.
其中,新法案取消了高等专科学位课程,以副学士文凭课程代之,是希望为通向现时四年制的学士学位课程多设一个副学士,先用两年时间取得文凭,随后再继续升读,整个流动的阶梯会比较完整.此外,这也让学生在职涯规划上有更多的选择机会.同时,澳门仍有超过60%的在职劳动人口不具有高等教育学历.为澳门实现转型和经济适度多元化,法案将未有高中毕业的成年学生考核进入职高等院校的年龄由现行法令的二十五岁调低至二十三岁,而且不设定年龄上限.
（四）教学人员资格
在教学人员的资格方面,与现行第11/91/M号法令第19条的规定相比较,新法案文本第24条的规定依然是维持规定具有博士学位、硕士学位或者同等学历者才具备从事高等教育教学工作的资格,并且维持规定参与教授某一课程的教学人员所具有的学位不得低于所授课程的学位.法案中删除了现行制度中关于学士学位拥有者可以从事高等教育的规定,其第22条第3款规定,“因具专业经验或其他资格而获推荐从事高等教育教学工作者,以及获有关高等院校学术机关确认具资格从事高等教育教学工作者,即使不具备上两款所指的学历,经高等教育主管部门批淮后,亦可从事有关工作.”该规定虽然使得单纯拥有学士学位但不具有该款所指的经验或其他资格者被排除从事高等教育教学工作,但并未排除拥有学士学位同时又具有该款所指的经验或其他资格者通过适当审批程序从事该项工作.
（五）人才培养
在人才培养方面,新法案第四条规定了平等入学原则,与现行法令的规范相比较,似乎将受益者的范围扩大到非澳门居民,但实际上该条只是一个宣示性规范,只在表达政府对于平等人学的重视,并且关注点仅限于本澳的高等院校录取新生这一特定时刻.当然,特区政府可以各种方式尤其是设立高等教育基金为高等院校及其学生提供适当的财政支援.
（六）教育资助
在高等教育财政资助方面,现行第11/91/M号法令所设定的是双轨模式：对公立高等院校,将其本身年度预算纳人特区政府的总预算当中；除此之外,另有提供给私立高等院校的资助款项.与此相比较,一方面,新法案第三十四条的规定维持了将公立高等院校纳入特区政府总预算的做法,行文也基本维持了上述法令第三十三条第一款至第五款的内容.另一方面,与第11/91/M号法令第三十五条相比较,法案第三十二条所建议的对高等教育的资助制度将资助对象从单纯的私立高等院校及其学生扩大到包括公立高等院校及高等院校的学生.但政府不会对私立高等院校大包大揽,将会提供给包括公立与私立高等院校在内的资助,只是针对院校的各种项目.
除上述六个方面的修订之外,澳门新旧高教法在高等教育的目标上有明显区别,新法将促进澳门与“外地在文化、科学及技术方面的合作及交流”规定为高等教育的目标之一,使旧法规定的“国际合作”与两岸四地合作统一起来,体现了一国两制的要求.这有助于澳门高校加强与内地和香港高校的全而合作,积极参与粤港澳大湾区建设和一带一路战略的实施,共同推进中国高等教育国际化的进程.新法按还增加了政府应创造条件保障“平等入学”这国际公认的高等教育基本原则,明确规定“不因国籍、血统、性别、种族、语言、宗教、政治或思想信仰、经济状况或社会条件而歧视的原则”.这充分体现了澳门基本法规定的平等和禁止歧视的原则.这条原则的贯彻落实,将有助于特区政府参考内地经验大力增加对留学生的资助,吸引其来澳门就学,进一步发挥澳门作为中外文化和教育交流的窗口的作用.
三、新高教法不足及未来展望
《澳门高等教育制度》于2018年上半年正式生效,此后新高教法的落实成为关键环节.要顺利实现新高教法的依法治教,还需要健全的配套制度体系和相关政策.澳门高等教育治理体制建立之初就奠定了政府主导的发展及治理传统——发展由政府带动、管理由政府负责,如监督各高校,高教办负责高教的协调和规划.而这也不符合了伯顿·三角理论模型中的院校和社会元素均需发挥应有的作用.[5]因此,澳门的高等教育治理体制需明确厘清政府、院校、社会三者的职责,共同分担治理事务,分权共治,减轻政府在管理上的压力,提升治理成效和效率.此外,从机制上理顺高校与国家、政府、社会之间的关系,实现法律规范下的管办分开、政校分开,政府依法行政,高校依法办学.然而,澳门高等教育领域法律体系善不完善、法律关系也不清晰,为更好地推进新高教法的落实,需要做好以下几个方面：
（一）完善澳门高等教育法律体系
构建完整的高等教育法律体系.澳门新高教法对现已形成共识的问题进行了修改,但仍旧留有很多有争议的问题,需要进一步修订或再研究重新立法.面向未来,澳门政府还需要构建和完善相关的配套制度,健全以《澳门高等教育制度》为核心的高等教育法律体系.制定与《澳门高等教育制度》相配套的一系列的补充性法规,包括《高等教育规章》《高等教育评鉴制度》《学分制》《高等教育基金》《高等教育委员会》及《高等教育办公室的组织》等,加强相关的行政规章的完善工作,努力使澳门高等教育的法律体系早日健全.唯有如此,在治理体系中,政府才能一心担当宏观调控的角色,协调社会、市场各种力量,引导高等教育自律配合地区需要发展.而在实务上,政府也才能更好地肩负起提供财政支持、带动品质保证评鉴,以及协调院校合作.
（二）健全高等教育内外部法律关系
我国高等教育领域主要包括办学体制、管理体制、投资体制、招生体制、毕业生就业体制、高校内部管理体制和教育教学体制等七种体制.[4]澳门新高教法的制定也是围绕着上述体制关联的内外部法律关系的调整.由于各方面的原因,其中的部分法律关系到目前还没有明确,还有些法律关系在现行的法律条文中还没有充分地调整和规范.比如关于新高教法的适用范围,法案的最后文本中仅用“排除适用”来规定澳门高校在境外开设的学校和课程,而没有提供更详细的规定.为了新高教法的顺利实施,需要从法律技术的角度进行制度创新,明确规范涉及其中的每项权利与义务、权力与责任的界限,相互之间的关系等,最终从法律上健全澳门高等教育内外部关系.
首先,完善公法人制度.澳门高等教育制度建设中的一个关键问题在于,公立院校的“公法人”身份限制了高校的行政、财政和人事等方面的自主性.如在人事方面,聘请澳门以外的专家、学者必须要经过行政长官批准,导致手续繁琐,影响人才的引进.应完善现有公法人制度,调整政府的角色,从办学者、管理者转变成协调者和质量监督者.有学者提出澳门应该从高一层法律的角度,重新对“公法人”性质进行分类、解释,或者借鉴葡萄牙的模式,鼓励公立院校多渠道募集资金,允许院校申请享有“私法制度下的公共基金会”地位,同时接受社会的问责[6].其次,明晰高校的产权问题.高校产权问题不清晰,不利于盘活现有的高等教育资源.需要通过法律来明晰高校的产权归属问题,只有产权清晰、责权明确才能实现管理到位、科学发展.再次,完善学校法人治理结构,实现现代大学的治理结构.通过法律充分实践政府、校内行政和学术三者权力间的分离、监督、制约和促进,共同推动高校发展.
（三）明确高等教育法律责任
只有明确法律责任,才能有效地执行法律.比照现行第11/91/M号法令第五十二条,在总体实质内容上,因应外地高等教育活动被纳入至本法案第九章作规范,法案亦增加了对这部分的处罚制度.新法案的处罚标准与九一年立法时的标准有所不同.订定罚则的作用基本是以防范性、阻吓性为主,而非如以往般以惩罚性为主,将有关罚款金额大幅度调低.在行政处罚的种类方面,按上述法令第五十二条第二款及第三款规定,有警告、撤消对课程的认可、对教育机构实施强制性关闭及罚款,法案取消了警告,而“废止对课程的核准”及“院校的强制关闭”分别由独立的条文予以规范（第十条第二款及第五十条）,在处罚制度的章节内仅保留罚款这一种处罚方式.但由于各方面条件的限制,此次修法对其他的高等教育违法行为情形未做详细的规定.面向未来,为了实现《澳门高等教育制度》对澳门高等教育教育的改革与发展的保障作用,还需要补充和完善对违反高等教育法律的行为承担不利法律后果情形的规定.如在行政对象方面,新高教法仅仅对私立高校的所有人为对象（包括校本部设在澳门的和校本部设在外地而在澳门开办高等教育课程的拥有人或院校）.行政内容上对高校乱收费、教师职称评定中的正当程序、学校重大事项决策中的集体责任等仍需要列明；在民事方面,如高校科技成果转化的收益分配、高校科研成果的知识财产权归属、校办企业等的资产清算、办学水平较低的高校的破产问题等都可以在法律中进行明确.
（四）加强高等教育法治理念宣传
为了《澳门新高等教育法》能顺利有效地执行,有必要系统地开展《澳门新高等教育法》的宣传和教育工作.首先,高教办要有计划地组织政府部门工作人员、高校领导班子进行新高教法的专题学习.其次,高等学校也要开展专门的高教法培训,对中层干部、教师等进行专门的新法普及,甚至可以实行适当的考核.再次,在大学生中通过专题讲座、发放宣传册、校园网站宣传、召开校内听证会等开展新高教法内容的普及性教育.从上层政府部门到高校、从领导班子到普通行政人员、从教师到学生都能通过多种途径完整地学习新高教法的知识,从而加强所有利益相关者对新高教法的认知,最终实现全民懂新法、用新法的良好局面.[6]
四、结语
高等教育肩负着培养人才的重要使命,在配合“一个中心,一个平台”的定位,推动澳门经济适度多元发展的施政理念下,特区政府正努力建设一流的高校,以培养社会所要的各类优秀人才.为此,一套完善的高等教育法律制度,可为澳门创设更佳就学条件、提升高等教育素质、促进澳门高等院校迈向优质水平打下稳固的基础.因此,应大力推动高等教育基金、高等教育协调委员会、高等教育规章、高等教育评鉴制度、高等教育学分制等配套法规的拟订工作,通过这些法规统筹澳门高教的全面发展.同时,澳门特区政府可以争取国家政策的支持,多方共同协作,提供合作办学的软、硬件资源.就高校而言,学术、自由、办学、自主是高等院校的传统及关键特质.高等院校应当遵循有关的法律法规制度,自主办学,致力争取社会、市场的各种资助增加办学资源,减少对政府的依赖,促进自身的独立发展.
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参考文献：
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