论文我国粮食储备主体结构与其优化，该文是主体结构类有关论文范文检索跟粮食和优化研究和储备方面论文范文素材.
郑风田 普蓂喆
内容提要：我国社会粮食储备体系中政府储备高企、农户储备萎缩、企业储备式微影响市场机制发挥、增加了社会负担.发达国家社会储备结构调整的经验表明,在保持低政府储备的前提下维持较强的市场调控能力是可能的.通过借鉴国外经验,在平衡三种储备类型各自利弊的基础上,我国可通过适当缩减政府储备、提高农户储备能力、增加企业储备自由度来优化储备结构,同时将粮食调控政策的手段从政府储备逐渐剥离转向私人储备,从而保证政府市场调控能力不削弱.
最低收购价和临时收储政策实施以来,我国形成了巨量政府储备.与此同时,农户储备数量不断减少,私人粮食企业“收粮难”现象日益突出.整个粮食储备呈现私人储备不断缩水、公共储备“一家独大”的结构.在这种结构之下,农民口粮和企业用粮对政府的依赖较强,市场自发调节机制受到阻碍,政府调节压力增大、调节效率较低.私人储备数量不断下降,在政府储备运作效率较低的情况下,私人粮油企业和农民面临的风险是巨大的.长期来看,这种现象不利于粮食市场稳定和国家粮食安全.把政府储备维持在一定范围内,保持政府储备和私人储备的适当配比,对激发市场活力、降低社会成本具有重要意义.
一、我国粮食储备的主体结构及其演化
对于私人部门而言,粮食储备是个体或者组织为了平滑自身粮食消费而产生的,后来也成为利用市场波动赚取经济利益的手段之一.对于政府而言,储备的主要作用在于调节粮食市场.中国历来就有政府储备调节市场余缺的传统,一直以来政府储备和私人储备都以一定的比例存在于粮食市场中.古代中国主要有官储、民储和官民共储三种形式,对应的粮库分为官仓、民仓和官民共办仓形式.我国现行的粮食储备格局形成于1985年统购统销制度取消之后,粮食储备主体由过去的国家统一储备逐渐变成政府储备和私人储备并存.目前,我国的粮食储备主体主要是政府储备、地方政府储备、私营企业储备和农户储备.其中,前两者是政府公共储备,后两者是私人部门储备.
政府储备根据用途的不同,可以分为国家战略储备和周转储备,战略储备以备战备荒为目的,一般不参与粮食市场调控,在讨论常规市场调控问题时一般不予考虑.周转储备是政府进行粮食市场供需调节的主要手段,根据储备主体不同分为储备和地方储备.20 世纪90 年代初,储备由各地方粮库管理,层级较多,造成管理困难、调控反应滞后的问题.1999 年国家建立以中储粮管理总公司为核心的储备垂直管理体系,政府储备和地方政府储备的界限变得日益明显.政府储备通常在最低收购价和临时收储政策实施过程中形成,主要用于保护种粮农民收益；在市场供给不足、上涨明显时,政府也会释放储备平抑.地方储备由各省、市、县自行构建,保证局部地区粮食供求平衡.近年来,粮食产量不断增加、市场下行压力大.同时,农户种植成本提高,保护农民种粮积极性的压力也在增大,政府储备规模严重超过合理规模.FAO（国际粮农组织）建议粮食储备消费比为17%—18%.然而,中国的储备量远超这一比重.从2006—2010 年,政府最低收购价政策收购了市场上34.1%的小麦.2008 年对玉米实行临时收储政策以后,80%以上的玉米都被国家粮库和指定国有企业掌握.政府收储影响过大,压抑了市场自发调节能力,市场对政府调节依赖大,社会负担加重.
农户储备是我国社会储备中的重要组成部分.以往研究发现,农户储备既有后备保障作用,又有周转套利的作用.从后备保障的角度上来看,储备是农户在市场波动和远离交易市场的情况下平滑粮食消费、抵御市场风险的重要手段.在满足生存需要之后,农户也会根据粮食市场来决定余粮储备或者卖出,从中赚取差价.我国农户储备的规模一直比较大,过去的研究数据表明,取消“任务粮”以后70%—75%的粮食由农民消费和储存,农户存粮规模占产量的40%—50%.柯炳生（1997）根据资料推算发现从20 世纪80 年代初到90 年代中,农户转结储备量增长了三倍左右,达到9000 万吨左右.也有学者的研究数据表明,2011 和2012 年农户粮食储备量达到了2.70 亿吨—3.15 亿吨.而近十年来基于农户层面的数据表明：农户储粮规模在不断下降.温海燕（2013）分析了东部沿海地区农村固定观察点的数据发现,2000 年户均粮食年末结存量为1201.2 公斤,到2009 年仅为1032.3 公斤,下降了168.9 公斤；口粮与粮食结存比从46.65%下降到36.3%.在产粮大省河南省,有调研数据表明2010 年农户平均存粮量比上一年减少了近6%.处在内陆的陕西省,有调研数据表明：2009年户均存粮数量为710.8 公斤,比上一年减少39.1 公斤,占5.21%,与此同时售出粮食的数量增加了47.22 公斤.农户储粮数量在不断减少的同时,农户余粮分布不均现象也非常突出.从整体来看,东三省尤其是黑龙江和吉林两省农户余粮最多,而东南沿海、西北、西南省区的农户存粮要低得多.随着农业生产专业化程度日益加深,粮食主销区产量进一步下降,出现市场剧烈波动、市场粮食供应紧张的局面的可能性加大.
企业储备规模相对要小得多,以往研究很少涉及企业储备.过去我国非国营粮食经营渠道发育程度很低,其经营总量不过占粮食生产总量的5%—8%左右,大约为2000 万吨—3000万吨.但随着粮食市场逐渐放开,粮食加工行业的快速发展,私人企业在社会性储备的比重在不断提高.有研究者做了统计,我国每年粮食总产约5 亿吨,农户储备占了一半左右,国家储粮约占1/4,企业商业性周转储备大体也占1/4.然而,近年来每逢粮食收获季节,国有粮食企业收购了大量粮食,私人粮油加工企业买不到粮的现象却越来越突出,粮食供应不足直接影响私人粮食企业运营,打击了市场活力.
总的来看,中国社会粮食储备体系中,政府、地方政府和农户储备体系占了大头.随着粮食市场逐步开放和粮食加工行业的发展,企业储备也应当纳入到社会性储备的总体框架之内.四个储备主体之间相互联系、相辅相成.目前政府高库存问题非常突出,不仅影响政府储备和调控的效率,而且导致市场政策化倾向越来越突出.农户储备数量不断下降,地区差异日趋明显,农户粮食消费对市场的依赖程度与日俱增.与此同时,私人企业储备式微,在长期与国有企业竞争的过程中没有成长起来,受制于现有收储体系既难以参与解决农民“卖粮难”问题,又面临巨大的市场风险.政府高库存使粮食市场面临“堰塞湖”险境,不利于粮食市场健康可持续发展,将政府储备维持在一定范围内、鼓励私人部门储备尤为重要.
二、发达国家的粮食储备模式与经验
粮食储备是国家对粮食市场进行调控的重要工具,2000 年以后,世界粮食出现两次大幅度上涨,促使很多发展中国家增加本国粮食储备.与此同时,很多发达国家仍然把政府储备维持在较低水平.实际上,发达国家早期也存有大量政府储备,但由于政府财政负担过重,在上世纪90 年代以后发达国家开始缩减政府储备规模,把政府调控的重点从政府储备转到私人储备上来.
(一)美国：总规模大、农场为主美国粮食产量居世界首位,国内粮食长期过剩,依靠政府储备调节市场无疑会带来很大的财政负担.上个世纪90 年代以后,美国开始压缩联邦储备数量,扩大农场储备和企业商业性储备.目前,美国的粮食储备主体以农场储备为主,其他商业性储备次之,政府储备的比重最小.联邦政府鼓励农场建立粮仓,设立农场储备设施贷款项目协助农场修建并完善储备设施,农场仓储能力得到极大提升.全美农场的仓储能力达全国仓储能力的60%,余下仓容绝大部分为商业性仓储机构持有.私人企业通过储备运作在粮食期货市场上赚取收益,在一定程度上也起到分散风险、稳定市场的作用.联邦政府下属的商品运营公司在执行营销援助贷款时会形成部分政府储备.但总体而言,规模非常小,以2001 年为例,政府玉米储备仅为当年总库存的4.7%.尽管农场储备占据绝对优势,但联邦政府对农场储备控制较紧.参与储粮的农场主需要与美国商品信贷公司（CCC）签订生产、储备、贷款合同,公司向农场主支付储备补贴、提供贷款,农场主需要严格执行与政府签订的粮食生产计划,不得自行处理储备粮,只有当市场达到一定程度时才能够销售粮食,保证粮食有序销售、市场稳定.所以,美国的粮食储备虽然大多数掌握在私人储备者手中,但大规模的农场储备实质上还是受政府控制,政府借由农场储备来降低了储备的财政开支,又实现了对市场的调控.
(二)欧盟：总规模小、企业为主欧盟通过托市收购建立公共储备,调控粮食市场.但是,欧盟各国政府储备规模目前维持在较低的水平,储备主体主要是农庄、合作社和私人粮商.法国是欧盟第一大农业生产国,粮食产量占欧盟的三分之一,出口量占一半.法国政府储备的形成主要是“干预”收购,其实也就是托市收购.法国大约有330 家合作社和800 户粮商,总共拥有7200 万吨的粮食库存,但政府储备数量非常低,甚至在1997 年仅有1.6 万吨.法国粮管局本身没有粮仓,通过向其他收购机构或仓储公司租赁仓库的保管政府储备粮,或者通过和私人粮商签订储备合同的方式,对私人粮商进行补贴,实现就地储粮.德国的粮食储备分为两种：一种是国家储备粮,为发生自然灾害、战争等时用；另一种是欧盟干预粮,农民以干预出售给农业部储备局,总体来看,德国也没有大量的储备粮.欧盟规定一般卖给政府粮食收购机构的谷物每批至少要达到180 吨.所以,事实上收购机构所面对的通常是批发商人.欧盟粮食产量较高,但在欧盟储备体系中,政府储备的规模仍然非常小,这主要得益于欧盟农业较为发达的市场化运作手段,使得农户生产与国内消费、出口之间保持平衡.储备大头主要是农庄、合作社和粮商,由于在收购单位上有限制,政府干预的直接对象实际上是合作社和粮商,通过对合作社和粮商的储备行为进行调控来影响粮食市场,这和美国直接调控农场储备有一定差异.
(三)日本：规模较小、重视技术日本粮食自给率较低,重视粮食储备,但规模比较有限.日本储备的主要是大米,《新粮食法》规定大米专项储备由政府和民间共同负责,政府会对民间储备给予一定的补贴.负责大米收购和储备的机构主要是全国大米集货团体,主要构成是日本农协和全国主食收购协同组合联合会,两者根据政府批准的收购计划向农户收购大米,然后将其区分为政府米和自主流通米,上交政府和私人批发商,剩余的部分留给农户自行销售.除此之外,部分储备还通过进口来保证.日本储备粮的规模能够满足正常3 个月的供应量,大概在200 万吨左右.政府根据当年国内生产情况,决定储备吞吐调节方案,稳定粮食市场.其余由从事粮食购销的组织和企业等储备.日本政府重视仓储技术的开发,在保证储备大米质量方面取得了很大进展,日本粮仓储存能力为1750 万吨,完全可以满足国内需求.
总体来看,政府、粮食企业或组织、农户（场）是各国储备主体的主要构成.发达国家农户（场）、私人粮食企业或组织的发展程度较高,储备规模比较大.政府储备规模偏小,但政府对粮食市场的控制并不弱,一系列约束种植者、粮食企业或组织的调控手段确保不削弱政府对粮食市场的控制力.
三、我国各粮食储备主体的特征分析
我国进行粮食储备调控市场有三大目标：保护农民利益、维护粮食市场稳定和保障国家粮食安全.农户、私人企业和政府的目标不同,对这三大目标实现的程度上会有较大的差异.除此之外,储备运营本身也会带来一定的成本,储备调动轮换的灵活性会影响储备运营的效率,储备对市场干预的程度会影响市场扭曲程度.储备运营本身除了物质成本之外,是否会给社会增加负担等,都需要在考虑范围内.用成本收益分析思路对各主体储备进行分析,能够更为清晰地刻画在不考虑政府对私人部门和农户进行调控时,不同类型储备的优势和劣势.
(一)政府储备
政府进行储备的目的主要是为了调控粮食市场以实现政策目标.在这一点上,政府储备和地方储备有共性.一般情况下,政府可以通过储备开展公开市场操作以调控市场,极端情况下可动用政府强制力来稳定市场.一方面,政府储备能够实现的保护农户、稳定市场和粮食安全的程度都非常之高.政府储备通常由国家直接控制,使用和调动受政府层层把关,市场反应敏感度相对较低.另一方面,为了维持政府储备的相对稳定性和应急的需要,不会轻易大规模抛售,整体上调动的灵活性比较低.我国政府储备与调控政策紧密相关,政府储备水平直接与托市挂钩,对市场扭曲影响比较大.政府储备的形成依赖于政府财政支出,实际上也就是财政税收,储备规模越大,社会成本就越高.如果依赖政府储备调节市场,需要持有相当规模才能够达到目的.尽管政府能够较好地实现粮食调控三大目标,但成本非常高昂、市场干预过大,长期来看不具有可持续性.
(二)农户储备
目前我国农户储备规模相当庞大,农户储备的变动对市场影响非常之大.中国小农户既有生存型小农户的特点,又有一定的套利属性,导致其粮食经营行为上的复杂性.以往研究表明：一方面,农户进行粮食储备是为了满足自身消费需求；另一方面也会受市场的影响.较高的农户储备规模至少能够保证农户自身消费.尽管对保护城市低收入群体可能作用不是很大,但也能够达到一定的粮食安全程度.由于农户粮食经营行为具有一定投机性,下跌时很容易导致农户惜售.由于农户规模小而分散,联合议价能力比较弱,市场上农户“羊群”效应比较普遍,不利于粮食市场稳定.农户储备对自己有一定好处,但农户也要支付储备成本、面临下跌的风险,仅靠自身储备农户实现的保护程度也不高.但农户储备是一家一户的个体行为,市场反应灵敏,灵活性比较大.由于储备本身已经内化在农户行为中,本身就是私人部门行为的一部分,市场干预度比较小,在不考虑政府干预和支持的情况下,政府负担较低.由于农户粮食经营行为的不确定性比较大,可能导致市场不确定性增强,不论对企业还是社会整体都存在较大风险.
(三)企业储备
从国内外经验上来看,企业储备的动机除了满足加工需要之外,还有市场投机活动.利用粮食市场自身波动,通过储备来赚取利润.在政府不对企业行为限制的情况下,企业自身很难去追求保护农户、稳定市场和粮食安全三大目标的.尤其在国内外市场联系较为紧密的情况下,企业粮食经营还受到国际粮食的影响,企业为了获取海外利益放弃国内市场的可能性比较大,不利于国内粮食市场的稳定.但也正由于企业追求利润最大化,对市场信息比较敏感,调整的灵活性比较大,对市场规律的干扰较小,社会成本也比较低.如果市场上企业储备规模较大,尽管政府支持较低,但市场波动会非常大,小农户收益和国家粮食安全的目标很难实现.一旦出现市场失灵,对企业和市场本身的打击也是巨大的.
以上分析表明：某一主体储备规模过大都会给市场带来潜在风险.目前国内由于政府储备规模过大带来了一系列问题.为了维持市场的灵活性,充分发挥市场的自我调节作用,减轻政府财政负担,将政府储备维持在一定范围内很有必要,这也是发达国家的普遍经验.但政府储备缩减的程度、私人储备中农户储备和公司储备的比重还需要根据我国的实际情况加以调整.
四、我国粮食储备结构优化调整的方向
国内粮食市场的现实挑战和国外发展经验表明,需要合理分配三个主体的储备规模,使之互动平衡,才能保证市场良性发展和政策的可持续性.中国粮食市场有自己的特点.国内粮食需求不断增加,供给长期偏紧,粮食安全的目标不能放松.大量分散小农户在口粮供给与收入保障上对粮食种植有较大依赖,市场风险不断增加,粮食储备和市场调控仍然要把保护农户收益作为重中之重.不同储备主体因为追求的目标不同,储备行为存在差异,对粮食市场的影响也各有利弊.对粮食储备结构进行优化,就是要实现各类型储备之间优势互补、良性互动.
(一)适当收缩政府储备规模
“降库存”是粮食市场调整的必然要求,也是中国粮食供给侧改革的重要方面.目前政府储备规模庞大的原因很大程度上在于政府储备和政府粮食调控政策高度重合,政府对市场进行调控依赖于政府储备来实现.一旦市场低,必然要大量收购余粮形成大规模储备.对粮食调控措施进行调整,除了要价补分离之外,还要把粮食调控和粮食储备逐渐分离.从美国的经验可以看出,美国政府实际上就是通过加强农场储备的能力来分散政府储备的压力.美国的调控实际上更多针对农场粮食生产、储备、销售,从源头上进行控制来调控市场,政府储备和调控在一定程度上是分离的.我国的政府托市收购不能完全取消.为了保护农民收益,可以规定托市收购的比例,限定农户产出中的一部分由政府收购,其余部分由农户自己和私人企业来补充,从而降低政府收购比例,也减少了对市场的干扰.
(二)提高农户就地储备能力
从各国经验来看,农户或者农场储备仍然是储备体系中的重要组成部分,尤其在中国分散小农户的背景下,维持一定量的农户储备对农户本身和国家粮食安全都比较重要.目前部分地区农户储备量减少是客观事实,主要是得益于农业产业结构调整、专业农户数量增加、粮食运输条件改善.可以着力加强粮食主产区农户储备能力,除了满足农户自身需求之外,还要协助农户改善储备设施、提高储备技术.由于主产区产量较大,相当一部分储备会具有投机储备的性质,增强农户的储备运营能力也大有裨益.其他地区可以考虑以村集体或者合作社为单位建设储备库,克服单个小农户储备的分散性,提高政府农户储备的集中度.当储备数量上去之后,也便于对储备进行运营,避免单个农户过于分散导致的小农户与大市场脱轨问题.
(三)适当鼓励私人企业储备
受企业逐利性的影响,私人企业的粮食储备并不能总是很好地促进“保护农民利益,维护市场稳定与保障粮食安全”的目标.即便是国有企业在市场竞争中也很难坚持政府调控的目标,过去政府准许中储粮以外的国有粮企托市收购结果导致上涨就是典型的事例.中国粮食市场比较复杂,与国际市场的关系也越来越紧密,过高的私人企业储备可能会使粮食市场问题更加复杂和不可控.但是,政府需要为私人粮油企业创造一个良好的市场环境,目前政府储备过大导致粮食收获季节很多企业收不到粮食,难以满足自身加工需要.政府干预过强导致企业用粮成本迅速提高,降低了私人企业的竞争力,粮食市场活力不足.鼓励多主体收购需要充分调动私人企业的积极性,一方面为农户提供卖粮渠道；另一方面也满足企业自身的运营要求.
(四)加强政府对私人储备的调控力度
在收缩政府储备规模的同时,可以借鉴美国的经验,同时加强对私人储备的调控力度,也就是要出台相应的配套政策,以确保政府对粮食市场的调控能力不减弱.要逐渐减弱政府粮食调控政策对政府储备的依赖性,促使两者分离,把调控重点转到农户和企业上来.由于我国农户储备规模较大,实际上也就是重点增加对农户储备的调控力度.可以将调控对象限制在粮食主产区范围内或合作社等农民组织.一方面是由于这些地区对全国粮食市场的影响比较大；另一方面因为这些地区单位农户或者合作社的储备规模会比较大,管理起来操作性更强,成本和难度也比分散小农户要低.
实际上,如何平衡不同储备主体之间的比例,是学术研究和政策实践的难点,很难给出一个确定的比例.这是以后研究需要解决的一个重要问题和方向,也需要在政策实施过程中不断探索和修正.
五、结论与政策建议
政府、企业与农户储备体系是社会性储备的普遍形式,我国政府储备高企、企业储备式微、农户储备萎缩.这样的结构不利于发挥市场机制,增加了政府财政和社会负担,长期来看不利于粮食市场发展和国家粮食安全.三大储备主体目标和行为存在较大差异,运行效率不同,对市场的影响也不一样.很多发达国家根据自身实际情况合理分布不同类型的储备,并配套以强有力的政府干预政策,保证了在较低政府储备情况下仍然对粮食市场有较强的控制力.适当缩减政府储备、提高农户储备能力、增加企业储备自由度,能够优化我国社会储备结构,使不同储备主体之间优势互补,发挥合力.为了达到优化储备结构的目的,可以考虑从以下几个方面入手进行调整.
1.限定政府托市收购规模.托市收购在保护农户方面具有其他调控政策不具有的优势,未来粮食储备政策调整过程中应该继续坚持,但为了减少政策对市场的干预度,可以对托市收购的规模进行限定,政府根据以往调控经验和当年市场情况确定一个可以浮动的收购总量,然后细化到以农户为单位的收购量.具体执行方面可在一定程度上借鉴美国营销援助贷款的实施经验,在粮食主产区发布托市收购价后要求农户提交当年种植计划,政府根据所有农户的种植计划及预订的收购总量确定一个收购比例,进而确定当年农户收购数量.粮食收货后,按照这一数量进行收购,其余的部分鼓励其他收购主体进行收购,从而保证一定的托市力度和市场灵活性.
2.修建并完善粮食主产区农户储备设施,鼓励农户以村集体、合作社等形式进行粮食储备.我国农户粮食储备规模地区差异非常明显,粮食主产区户均储备规模较大,修建农户储备设施对促进主产区农户有序售粮至关重要.此外,需要进一步改进储备技术、降低储备损耗,对主产区农户从事粮食储备经营进行有针对的培训,提高主产区农户的粮食经营能力.此外,鼓励以村集体或者合作社的形式进行粮食储备,这对非粮食主产区农户而言能够在一定程度上降低粮食储备和交易的成本、提高市场议价能力.总的来说,通过扩大农户的储备规模和交易规模,增加农户储备的可控力度,协助农户有序售粮,避免过于分散导致的市场混乱,维护粮食市场稳定.
3.增强私人粮食企业自由度,鼓励按质量定价,增加收购竞争力.以往私人粮企收不到粮食的主要原因在于政府托市收购普遍高于私人粮企的定价,农民更愿意选择一个较高的.在确定每户收购数量、控制政府收购规模之后,剩余的部分依靠市场自行运作,为私人粮食企业创造一个相对自由的市场空间.同时鼓励私人企业根据自身加工需求确定收购标准及,质优价高,增加对售粮农户的吸引力,提高收购竞争力.
4.调整粮食调控政策使之减少对政府储备的依赖性,同时加强对农户储备和企业储备的监管和调控力度.我国粮食储备政策和粮食调控政策高度重合,政府对粮食市场的支持依靠政府储备完成,必然导致较大的政府储备规模和市场干预程度.缩减政府储备的同时、政府的调控能力也会随之减少,为了维持政府较强的调控能力,需要加强对农户和企业储备的调控力度.
（作者单位：郑风田系中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师;普蓂喆,中国人民大学农业与农村发展学院）
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