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关于转型类在职研究生论文范文 和从封闭小区到街区制的政策转型:形势研判和改革进路有关论文例文

分类:论文范文 原创主题:转型论文 发表时间: 2024-02-07

从封闭小区到街区制的政策转型:形势研判和改革进路,本文是转型相关论文例文和形势研判和政策转型和街区方面毕业论文模板范文.

吴晓林

摘 要:从封闭小区到街区制的政策转型,事关代际正义与城市可持续发展,却引发了公共空间的诸多争论.通过问卷调查和网络意见的梳理,可以发现:总体来看,公众对小区开放政策普遍存在误读,并呈现出工具性的利益表达倾向;细分来看,公众对政策转型的评价具有显著的群体差异,已购房者最不赞成这项政策,其他群体各有自身的利益考量,政策选项的差异以及政策执行的模糊性影响公众的态度.就其本质而言,城市空间调整涉及广泛的利益变动,业主假以尚未成熟的“共有权益”来进行自我保护,使得个体利益与公共利益存在复杂性,官民之间、个益与公益之间在政策议题上话语失衡,共同导致形势复杂化.必须推进理性的沟通交往以保证政策的程序正义,推进系统性改革以保证政策的实质公平.

关键词:封闭小区;街区制;小区开放;城市空间

中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1003-854X(2016)05-0040-06

* 本文系国家社会科学基金重大项目“新型城镇化背景下的城乡关系研究”(15ZDA044)、国家社会科学基金青年项目“城市社区业主维权的社会冲突及其整合机制研究”(13CZZ030)的阶段性成果.

一、问题的提出

2016年2月21日晚,新华社发布的《国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称“《意见》”),提出了未来城市规划建设管理的总体目标和重点任务.客观地说,《意见》里的很多提法符合城市发展规律,改革措施具有新意、富有内涵.但是,社会舆论对《意见》的其他方面关注并不多,却形成了聚焦第十六条“原则上不再建设封闭住宅小区”、“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”(以下简称“小区开放”)的舆论漩涡.相应的话题连续多日在社交网络呈现“”之势,直到3月5日“”开幕时,关于推广街区制的争论仍在持续发酵.

以“小区开放”为关键词进行百度搜索,自2月21日到27日,得到的相应条数高达667万,其中新闻数量为296万篇.“街区制”的百度媒体指数在2016年2月22日达到峰值10886条,“小区开放”的媒体指数于2016年2月23日达到峰值6332条.2月21日晚上8点15分,@央视新闻微博发出关于《意见》的新闻,第二天上午10点,就已经有近15000条转发,3600多条评论.截至2016年3月5日上午10点,各类微信公众号分别发布了11136条和7985条关于街区制和小区开放的信息,新浪微博开设的“#开放住宅区#”主题讨论有1416.9万人次阅读、5879人次参与讨论.

在主要门户网站,关于小区开放政策的讨论如火如荼.新浪网2月22日发布的《小区道路充公,问过业主吗?》、2月23日发布的《最高法回应开放小区是否与物权法相悖》,到2月27日晚分别收到11.2万、5.7万次评论;同期,凤凰网发布的《开放封闭小区,先从机关大院开始》,有7571人参与评论.借助便捷的网络平台,各类观点博弈与互动相当频繁.这些观点或者对立或者一致,出于各种立场又受到现实因素的影响,但是最终汇成一股强大的网络舆论力量.

尽管有一些学者介绍国外或港台地区的街区制,阐述街区制改革的正面性,但这些声音很容易被淹没在质疑和反对的声音中.人们似乎发现,关于小区开放的舆论在虚拟空间呈现出总体性的质疑状态.实际上,“网络所代表的民意是有偏性的,因为网络人口群体本身具有偏性”①,不同的群体具有不同的利益需求.相应地,网络意见表达一定与线下的立场、身份具有紧密联系.不同人群为什么、什么情况下表达怎样的政策意见,不能简单地用“支持”或“反对”一概了之.只有还原不同意见主体的态度,抓取个体意志的差异性,才能精准研判舆论形势,推进政策改善.

为此,笔者借助网络平台发起了问卷调查.自2月22日到2月23日两天时间内,回收有效问卷1636份,样本范围遍及全国27个省、区、市.调查细分了已购房者、未购房者、房地产商与物业管理从业人员四类群体,并且细分了不同的政策选项,以准确把握政策转型面临的形势.

二、关于城市小区开放政策的总体认知

由于缺乏理性对话的公共空间,也缺乏必要的政策沟通,公众对于小区开放议题存在非此即彼的回答,进而形成了简约化的总体认知.

(一)公众对小区开放政策普遍存在误读

自《意见》发布当晚起,各类社交媒体和网站反应强烈.一时间,“要拆你家的围墙,你愿意吗”之类的问题,迅速挑起公众心中的疑虑.笔者的问卷调查表明,68.09%的受访者不赞成开放封闭小区,赞成的比例仅为31.91%.

实际上,《意见》中关于从封闭小区走向街区制的论述表达了两层意思:一是新建小区不再封闭、已建小区要逐步打开,表明新旧小区的政策有所区别,并非“一刀切”;二是已建小区要逐步打开,并非一蹴而就.但是,普通民众对于这些政策走向并未有细致的观察,加之网络媒体存在总体性评价的导向,舆论和公众大多将政策转型简单解释为“小区拆围”,认为政府要拆除所有小区的围墙,因而引发了网民的抵触.显然,不能把推广街区制理解为简单的“拆墙运动”,也不能说是搞小区拆墙“大跃进”.公众对政策转型“打包”评价的方式,遮掩了其对分项政策的不同态度.由此,显现在网络空间的舆论,也带有区分度较低的模糊性.

(二)公众对小区开放政策的“利弊对冲”

面对争论,部分专家分析了政策转型的正面性,住建部官员、最高人民法院负责人择机出面释疑,回应公众担忧,但是这些声音并不占据公共舆论的主流.

按照部分专家、学者和官员的解释,“封闭住宅小区是农耕时代的产物”②,随着大宗用地开发越来越普遍,出现了越来越多的宽马路、超大封闭社区,这不但阻碍了“小街区、密路网”的形成,进而形成交通堵塞,还破坏城市街道的生活性,不利于形成更良好的邻里关系③.正向来看,小区开放正是为了解决“城市病”.其一,小区开放可以缓解交通压力.部分官员和专家回应:不少城市断头路和丁字路因封闭的住宅小区而起,带来交通阻塞,因而要打开占据城市中心地带的单位大院和封闭小区.其二,小区开放有利于激发社区活力.有学者和媒体引用国内、国外开放小区的实践,力证小区开放会提升街道的生活性和公共场所的开放性,激发社区治理活力.④ 笔者的问卷调查也表明,缓解交通拥堵、提升城市温情、集约利用土地位列赞成原因的前三位,分别占了赞成小区开放者的70.31%、70.11%和53.26%.

相较而言,数量更多的公众追求居住的私密性与安全性,担忧过上被喇叭声和汽车尾气包围、社区安全性下降的开放式社区生活.人们认为小区居民从购买住房开始,就承担了小区内公共设施建设和维护的成本,理应享受独立的私密性、安全性和良好的环境,小区开放恰恰带来交通不便、噪音、偷盗、行路不安全、乱贴小广告、环境脏乱差等种种问题.问卷调查显示,分别有90.40%、76.50%和67.35%的不赞成者担忧小区开放后“居住安全会下降”、“物业管理难度上升,物业管理水平跟不上”和“居住品质会下降”.(参见表1)

(三)公众对小区开放政策执行的疑虑

对于如何逐步开展小区开放的讨论,普遍包含了对政策执行与效果的质疑.公众质疑,小区一旦开放,政府为了保障公共服务质量,可能会以征税作为一种保障手段;小区内部道路与公共道路如何对接,也是一个存疑居多的问题.

对政策执行最大的质疑在于,此举可能会侵犯小区业主共有权益.众多评论者搬出《物权法》“建筑区划内的道路、绿地、物业管理用房以及其他公共场所、公用设施属于业主共同所有”的规定,认为政府有利用公权力侵犯业主共有权益之嫌.问卷调查显示,46.28%的反对者认为“小区业主已经花钱了”,暗含着私权受侵的隐忧;甚至有评论带有“阴谋论”的色彩,怀疑政府出台此种政策,就是要“解决现房库存量过多的问题”、“抬高现有封闭小区房价”,因而是极其不合理的.与此同时,一些评论则要求一些单位大院率先垂范、引领,建议“首先拆除机关大院”.总体而言,人们对于“拆除围墙与保护业主产权并无冲突”、“拆墙后,业主能承担更少的物业费及维修成本,社会资源也得到有效利用,实现各方主体的多赢”等主张展现出相反的认同.

三、对城市小区开放政策的分类研判

本文有意区分了受访者的身份,区别了不同类型小区开放的政策选项,引入配套措施的评价等变项,力图较为精准地把握政策转型面临的形势.

(一)不同利益群体分持不同的观点

调查表明,已购房者、未购房者、房地产商以及物业管理从业人员所持的观点并不相同,这反映出群体利益分化影响对小区开放的态度.(见表2)

已购房者反对小区开放的比例高于其他群体.与未购房者、房地产商、物业管理从业人员等群体相比,已购房者不支持“开放封闭住宅小区,推广街区制小区”的比例达到70.40%,前三者不支持的比例则分别为60.16%、60.00%、60.44%.问卷分析表明,是否赞成小区开放与是否已经购房具有负相关性(r等于-0.092,n等于1636,p<0.01),也即,越是购房者越是反对小区开放.

普通业主比其他群体更担忧共有权益受损.在不赞成小区开放的理由中,普通业主选择“小区业主已经花钱了”的比例在受访群体中最高,比房地产商与物业管理从业人员分别高了10到15个百分点,比未购房者高17个百分点,说明业主群体的权利意识最为强烈.

房地产商和物管人员更担忧与自身相关的利益.与其他群体相比,房地产商最担心房价会因此受到冲击(占到本群体样本的17.65%,高于普通业主的11.5%和物业管理群体的9.09%),他们担忧小区开放政策可能会对消化库存带来消极影响,进而引发房地产行业整体崩盘;81.82%的物业管理从业人员担心物业管理难度上升,物业管理行业竞争加剧,物业管理水平跟不上,其比例高于另外三类群体.

(二)配套措施影响公众对小区开放的支持率

配套措施是一项公共政策能否落地的重要保障,也影响公众对政策的态度.舆论担心,在配套不足的情况下,此项政策的实施并不一定能保证大多数人的利益.相反,如果配套措施能够全面跟上,公众的支持度就会上升.

调查显示,在配套措施到位的情况下,公众赞成小区开放的比例从之前的31.91%上升到65.22%.分群体来看,已购房者和未购房者的赞成率由原来的29.60%和39.84%分别提升至62.27%和75.34%.这充分说明,公众对小区开放政策的配套措施有较大期待,也说明配套措施到位时,相应的政策实施具有很大的空间.

在配套措施选项中,保障公共安全配套措施的需求比例最高,达到了受访者的85.33%,其次是保障卫生环境(占比75.79%),要求保障业主共有权益,保障周边公共绿地、公园等配套设施以及提升民众素质等的比例都超过了7成.(见表3)其中,已购房者是最担忧配套措施跟不上的群体,他们对于小区开放之后的方方面面都有较高的需求.与其他群体相比,未购房者除了特别关注公共安全以外,对于保障周边公共设施和提升城市居民素质等的需求高于其他群体,他们对软环境建设的需求更加强烈.

(三)政策选项的精细化影响公众对小区开放的态度

公众对小区开放政策的理解与政策的模糊性存在极大的相关性.具体来看,小区开放政策在意见综合、决策选择和实施方面存在模糊地带,这是影响公众态度的重要因素.

由于政策沟通和宣导不到位,公众对于开放何种小区、如何开放小区并不明了,进而引发了普遍性的担忧.例如,有专家指出“封闭住宅小区”指的是超大封闭住宅小区,而公众获得的认知是全部“拆围”,信息不对称容易造成公众对政策的误解.同时,由于《意见》还仅仅处于政策倡议阶段,具体的推进措施并不清晰,导致公众对于分项政策缺乏认知,从而形成总体性的否定.如果细化政策选项,就会改变公众的具体认知.例如,调查问卷专门设置了是否支持仅对新建住宅推广街区制的选项,受访对象总体的赞成比例由原来的31.91%上升到55.13%,已购房者和未购房者的赞成比例分别从原来的29.60%、39.84%赞成率上升为54.38%和57.45%,已购房者与未购房者赞成的比例几近相当.

调查也显示,“无围墙,不小区”的住房选择强化了国人的围墙文化.仅有3.97%的人知晓国外和港台普遍实施街区制的情况,人们对于街区制实行的条件、国外开放小区的经验可否借鉴、小区开放的益处、小区封闭的弊端等均未有全面的认知.问卷分析表明,越是对街区制有了解的人越赞成小区开放.(r等于-.297,n等于1636,p<0.01)这也可以说明,正是政策信息的模糊性,加剧了公众对政策的疑虑,给舆论进一步发酵提供了空间.

四、城市小区开放政策争论的实质

开放小区、推广街区制是一个积极的政策走向,但是在舆论场却展现出复杂的形势.究其实质,这是一个涉及利益重新配置和政策话语权失衡的问题.

(一)城市空间调整涉及利益重新分配

在计划经济条件下,大多数城市劳动者依附于“单位制”,生产单位与生活单位高度一体.“各单位将土地用高墙一围,在内部自行规划办公、居住资源,工作、生活高度一体化,就成了一个个单位大院”⑤.单位自行调配职工住房,代行了城市政府的“规划和建设职能”⑥.由于建设任务往往由“条条”传达、单位执行,因而城市整体规划和建设受到诸多制约.到了上世纪十年代,在单位制逐渐解体的背景下,出于安全管理的需求,不少地方仍号召居民把小区封闭起来,以维持社会治安.⑦ 直至1998年国务院颁发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,我国单位福利分房的时代才被终结,开始进入住房商品化的时代.与之相随,开发商所建楼盘大部分为封闭小区,人们也乐于购买封闭小区住宅.据统计,从1991年到2000年,上海83%的居住小区均以某种方式被封闭起来.同期,广东封闭了54000个小区,覆盖70%以上城乡面积及80%以上人口.⑧ 当前,我国建设的小区几乎全部都是封闭小区.

按照规定,政府负责小区之外的公共设施建设,开发商负责小区内共用设施设备的建设.小区内共用设施设备既包括水电煤气线路、消防设施,也包括绿地、道路和非经营性车场车库等.这些设施设备建设的费用先由开发商承担,后分摊进住房销售,并移交业主共同所有和维护.一般情况下,我国封闭小区的规模巨大,通常占地达12—20公顷,内含2000—3000户,远远超过欧美国家的水平,这就导致超级社区林立,形成了诸多社会隔离.

可以看出,以往封闭小区的政策,一定程度上是城市低成本建设政策的产物,将城市建设和维护成本转嫁给了一般居民,并最终形成了业主共同体共有的“小共有”、相对于整体城市而言是“大私有”的局面.这种空间政策短期内推动了城市快速扩张,却需要整个城市社会承担长期的诸如交通堵塞、社会隔离、资源浪费等成本,形成了“政府短期转责——小区长期封闭——社会高成本发展”的怪圈.

因此,本次政策的出台,本身是对既往城市建设利益关系的终结.但是,对于要开放的小区,则面临向业主偿还成本的问题,即使开放未建小区,也将会对开发商的拿地成本、购房、物业管理行业的规模和定价、业主共同体的规模与基层治理等产生一系列的影响.

(二)个体利益与共同利益交织的复杂性

随着市场经济的发展,个体利益与公共利益的分界线越来越清晰,个体利益本位的取向凸显.2007年颁布的《物权法》规定“私人的合法财产受法律保护”,为个体利益保护提供了法律保障.本次调研也发现,人们对开放所有小区的支持率偏低,但是对只开放新建小区的支持率则大幅上升,75.06%的受访者要求政策转型要保护小区内业主共有权益,这反映出公众自身利益意识的强化,甚至体现出“开放别人的行,开放我的不行”的个体利益保护意识.调查也发现,反对小区开放的人更倾向个体利益保护,赞成的人则站在城市公共利益的立场,正是个体利益与公共利益的差异撑开了舆论争论的空间.在舆论空间,个体利益表达不断向前推移,相比之下,公共利益的主张则有所退缩.

出台《意见》是站在公共利益和城市可持续发展的立场,但是涉及广大居民的切身利益问题.研读各类评论可以发现,大部分人在个体利益可能受到威胁的情况下,选择用“业主共有权益”作为自我保护的主要话语武器,未被充分激活的共同利益成为较为受用的话语盾牌.现实情况是,商品房小区业主的个体意识虽然强化,但这不等于业主共同体具有真实维护共同利益的能力.由于种种原因,业主共同体组织和共同治理的水平均比较低下,甚至容易分化和内讧,业主共同利益被侵犯的现象并不鲜见⑨,却很难通过共同体的形式得以维护.

可以判断,业主愿意假以被“悬置”的共同利益和共同组织来应对政策转型的冲击,鲜明体现出个体利益维护的孱弱性和无奈.尽管如此,因为有相应的法律保护,此举尚能赢得广泛的舆论支持.这就使得小区开放政策糅合了个体利益、共同利益和公共利益的复杂性.

(三)政策争论显示出话语权的双重失衡

媒介话语权影响政策议程的设置与政策走向,基于政策议题的话语形成公共议程与政策议程之间的张力.

其一,从整个政策议程的设置来看,从封闭小区走向街区制的政策是一个传统的“关门模式”.在这种模式里,没有公共议程的位置,议程的提出者是决策者自身⑩,他们在决定议事日程时没有考虑大众可能的反应.尽管在本世纪初就有部分学者开始呼吁小区开放,但是这种仅限于学界范畴的主张并没有转化为公共议程.也就是说,小区开放的政策议程先于公共议程而产生,而后引起公共舆论的关注.在现代社会,缺乏事先的沟通,割裂公共议程与政策议程的联系,非但无助于掌握民情民意,还可能使政策本身陷于被动.在这个过程中,官民话语之间失衡了,公民的意见表达权利被忽视了.

其二,在政策议程引发的公共议程中也充斥着非理性的话语.一是公共议程有意无意屏蔽《意见》中的“逐步”等字眼,忽视“差异化”、循序渐进的政策导向,将本次调整简单地标注为“拆墙行动”,塑造了“一刀切”、“马上就拆”、“不讲条件、不讲法律”的话语走向,进而引发井喷式的舆论反弹.二是公共议程被个体表达的工具性所主导.本次政策调整涉及的利益面甚广,而已购房业主的利益表达尤为激烈.他们既存在对“他者利益”的漠视,也对更大层面的公共利益无感,调查中所见的无视封闭小区弊端、“拆我的不行,拆别人的可以”的态度将这种自利性表现得一览无余.同时,相应的争论力图将机关大院、政府办公场所的开放作为示范,有意模糊了机关大院等与业主小区的基础差异.这种话语表达甚至被话语所呼应,显示出公共议程中话语的退让.

总体而言,政策调整前话语权强于公民话语权,公共议程中工具性的公民话语权强盛.由于话语权自一出场就带有政策沟通不足的“原罪”,而后遭遇网络空间的挤压,难以形成公共舆论的积极转向,显示出官民沟通缺乏、公共议程非理性的双重失衡,政策调整本身的正义性因而被遮蔽.

五、用正义的手段推动城市空间正义的转型

从封闭小区到街区制是一个城市空间正义转型的问题,对于改变既有粗放的城市发展路径、增加城市内涵具有引领意义.但是,这也势必涉及旧账偿还与新挑战等一系列问题.由此,有必要用正义的手段推动城市空间正义的转型.

(一)推进理性的沟通交往,保证政策的程序正义

意见表达和意见综合是政府过程的开端.推广街区制的政策,越过了意见表达这个环节,使得政策议程与公共议程的关系倒置,决策者与公众沟通不畅,进而损及程序正义.必须推进理性的沟通交往,保证政策的程序正义.

一是确保在《意见》转化为具体政策的过程中,构建畅通的官民双向沟通渠道.要通过充分的调研,获知公众诉求,打消公众疑虑,积极阐释政策调整的目的,引导公众认识城市的密度、规模、协同等发展要素,关切不同群体的利益立场,获得公众对小区开放政策的理解和支持.

二是构建理性的公共舆论场,从非理性的个体利益表达转向公共理性基础上的讨论.按照哈贝马斯的理解,公共意见的理想“只有在从事理性的讨论的公众存在的条件下才能形成”.现有的舆论场中个体意见表达的工具性、主观性有余,正当性、真诚性不足.有必要引导公众遵循“真实性、真诚性和正确性等有效性要求”,找到个体利益与公共利益的交往沟通理性.

(二)推进系统性改革,保证政策的实质公平

城市政府既要面对开放封闭小区的挑战,也要面临开放后带来的压力和冲突.站在空间政策调整的关口,必须承受压力,负责任地系统地布局改革,保证政策实施的公平性.

其一,综合布局上中下游政策网络.政府实施《意见》前,要在认真调研的基础上出台相应的配套措施,从前期规划、公共配套到后期保障上做好系统改革.国土和城规部门要有效衔接,土地出让规模划小,土地出让成本下降,保证道路设计方便;业主共有权益要得到充分保护,基础建设、街区治安、公共卫生、通行安全、噪音控制等公共服务必须得到充分供给;要适时推动物业管理制度改革,提供充分竞争的物业管理市场,保障业主共同体的自主权、监督权.同时,“拆围”行动要有充分的法理依据,应抓紧完成修法和司法解释工作,依法推进小区开放.除此以外,提升包括车让人等方面的城市居民素养和城市文明品质,也是必须要做的长期工作.

其二,差异化地推行小区开放政策.要有不同类型开放小区的示范,从而引导社会上观望、对比的心态,公有单位在土地使用等方面没有商品房小区的负担,要在适当条件下先行开放;对于什么类型、什么地段、什么面积、什么条件的小区要开放,如何开放以及开放之后的问题如何解决,都要有不同的保障方案;相应的税费调整、公共设施的移交和维护等也应该有差异化的安排;在时间上,要循序渐进,尽可能降低拆除围墙开放小区给业主生活带来的影响;对于已经建成的小区,则需要在业主共同利益和社会公共利益之间找到均衡点.

注释:

① 任远:《理性认识网络舆论的现实民意表达》,《探索与争鸣》2006年第9期.

② 《最高法回应开放小区是否与物权法相悖》,《新浪网》2016年2月23日.

③(记者)朱利、贾雪、韩晓萌:《要求拆除小区围墙 不是拍脑袋决定的》,《人民日报》2016年2月22日.

④(记者)罗琴赖、芳杰:《小区“拆围墙” 成都已在9个示范片区试点》,《华西都市报》2016年2月23日;《国外住宅小区街区制现状与特点解析》,《环球时报》2016年2月24日;(记者)陶凤、初晓彤:《国外街区制是如何炼成的》,《北京商报》2016年2月23日;陶短房、温玉顺:《国外住宅小区怎样“开放”》,《北京晚报》2016年3月1日.

⑤[澳]薄大伟:《单位的前世今生:中国城市的社会空间与治理》,东南大学出版社2014年版,第141—142页.

⑥ 华伟:《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》,《战略与管理》2000年第1期.

⑦ 李振涛、路全庆:《封闭小区好》,《人民》1996年第18期;王世明:《顺义区小区封闭管理效果好》,《科技日报》2001年12月31日.

⑧ 缪朴:《城市生活的癌症——封闭式小区的问题及对策》,《时代建筑》2004年第5期.

⑨ 吴晓林、姜永熹:《社区业主维权状况调查——以长沙市为例》,《城市问题》2015年第1期.

⑩ 王绍光:《中国公共政策议程设置的模式》,《开放时代》2008年第6期.

朱光磊:《当代中国政府过程》,天津人民出版社2008年版,第57页.

[德]哈贝马斯:《公共领域》,汪晖、陈燕谷主编:《文化与公共性》,生活·读书·新知三联书店1998年版,第126页.

[德]哈贝马斯:《交往与社会进化》,重庆出版社1989年版,第32页.

作者简介:吴晓林,男,1982年生,山东莱阳人,法学博士,中南大学公共管理学院副教授,湖南长沙,410083.

(责任编辑 刘龙伏)

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