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当前,中国城市开发已进入存量更新时代,以存量集体建设用地为主、具有广东地方特色的城市更新——“三旧”改造,已经开展了近10年,引起了全国相关领域的广泛关注.通过国内文献回顾,将既有研究概括为改造内涵、政策与制度创新,实践与反思,政治学和经济学的理论解释这3个方面.指出“三旧”改造是在城市化快速发展、国家土地制度不断收紧导致城市土地资源短缺的背景下,地方政府通过制定集体建设用地再开发政策以保障土地供给,以获取土地资源、土地再利用为主要目标的城市更新活动.
珠江三角洲 | “三旧”改造 | 集体建设用地 | 城市更新 | 广东
文章编号 1673-8985（2018）04-0068-06 中图分类号 TU981 文献标志码 A DOI 10.11982/j.supr.20180411
改革开放以来,伴随着巨大的社会、经济体制转型[1-2],经济高速增长和工业化推动了大规模的城镇化.随着土地资源的日趋短缺,传统的规模扩张式的发展已难以为继,城市发展模式开始从外延粗放型转变为内涵集约型,城市发展也从“增量扩张”向“存量更新”转型[3-4].
广东省尤其是珠江三角洲的大部分城市走的是一条以农村工业化为基础、“自下而上”的低成本城市化道路[5],农村工业化和城市化进程导致建设用地低成本和无限度扩张[6].若维持既有的粗放型土地利用方式,则很多城市在未来几年之后便会无地可用[7] ①.
城市土地资源的有效供给不足和存量土地利用方式的粗放低效已成为广东省城镇发展进程中亟待解决的两大难题[8].因此,在转型发展的背景下,广东亟需转变发展模式,走一条内涵挖潜、存量更新的精明增长之路[9].
2008年底,《国土资源部和广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》签订,拉开了广东省“三旧”改造的序幕.实施10年以来,经历了3年探索试验期、部分城市因为房地产过热而叫停、新一轮“三旧”改造政策深化等变化,地方政府围绕土地产权制度进行了一系列的探索与政策创新,在土地集约节约利用、经济发展、产业转型与升级、城市品质和人居环境等方面取得了一定的突破和改善.“三旧”改造这种存量更新方式,引起国家、地方各级政府的重视及相关领域学者的深入探讨.首先,通过文献梳理对现有政策与制度创新进行阶段性的总结.其次,聚焦广东“三旧”改造实践与反思.最后,试图用政治经济学的理论加以解释.以期为国内存量更新的后续研究、实践及政府政策制定提供借鉴.
1 城市更新与“三旧”改造
“三旧”主要指“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村庄”[9] ②.2009年广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件中,明确界定了“三旧”改造范围：（1）城市市区“退二进三”产业用地；（2）城乡规划确定不再作为工业用途的厂房（厂区）用地；（3）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；（4）不符合安全生产和环保要求的厂房用地；（5）布局散乱、条件落后,规划确定改造的城镇和村庄；（6）列入“万村土地整治”示范工程的村庄等[10-11].
对比西方发达国家的城市更新,它们基本上经历了两个阶段：即从大规模的*式重来的城市重建（Urban reconstruction）、旧城改建（Urban redevelopment）,转向小规模、分阶段的渐进式的旧区更新（Urban renewal）、城市再生（Urban redeneration）,即从城市化快速发展阶段物质空间的建设、土地再开发转向城市化中后期社会、经济、环境等目标多元化和内容差异化的城市再开发活动[9,12].
二次世界大战后,欧美国家开展了以贫民窟清理运动为代表的城市*重建式更新活动,进行内城土地置换和郊区开发.由于这种机械式的物质环境更新破坏了城市原有的社会肌理和有机机能,而受到L·芒福德、J·雅各布斯等学者广泛的质疑.
20世纪60年代,欧美国家出现全球产业链转移和内城衰退现象.为解决旧工业城市的衰退问题,进行了一系列的改善内城城市环境、刺激经济增长、增强城市活力、提高城市竞争力的城市再开发活动.受到后现代、人本主义等思潮的影响,城市更新中不断涌现出社会结构变迁、绅士化、社会隔离以及公众参与的弱势群体表达权等负面社会效应的批判[13-14],随着城市更新的不断深入,城市更新策略也出现相应的转向和调整,融入更多对实现地方经济持久复兴及社会公平性的思考[15].
伴随中国经济的发展及城市化进程的不断推进,城市更新也相应不断衍生出更广泛的内容.从旧城改造到城中村改造再到产业转型升级,城市更新的内涵和工作重点不断出现新的内容,越来越成为广泛联系城市社会、经济、文化、生态各个系统的耦合集团[12].
“三旧”改造与西方城市更新发展的第一阶段*重建的方式一致（表1）,是在城市化快速发展进程中,以获取土地资源、土地再利用为主要目标的城市再开发活动,有着鲜明的历史和时代背景——国家土地制度不断收紧导致城市土地资源短缺,城市政府通过制定土地再开发政策以保障土地供给,这是当前国内城市推动城市更新的主要原因[10].不同的是,“三旧”改造是针对中国特有的土地制度和过去30年珠江三角洲发展中存在的土地问题所进行的一次创新性修复,这在传统的城市更新研究中鲜有涉及[10].
2 “三旧”改造的政策与制度创新
“三旧”改造最有针对性的是珠江三角洲“量大面广”的集体建设用地上的旧村庄、旧工厂、旧城镇.国家、省、市等各个层面从指导思想和试点实验的初衷,还是到地方政策制定和实施办法,都本着尊重珠江三角洲发展历史、现状和土地诉求,进行了不同程度、不同角度的政策创新和探索（表2）,内容涉及国土、规划、建设、房管、产业、财政、税收等多方面[16],为广东省这个重要的国家财政来源地提供更加宽松的土地政策.
广东省关于“三旧”改造出台的相关文件中,最重大的一个突破点是承认国土资源“二调”③的建设用地为现状用地,针对现状违法的集体建设用地制订了一系列政策：土地确权登记、简化补办土地征收手续、完善历史用地手续、补办农地转用及供地手续和“边角地”“插花地”“夹心地”优惠处理等；并允许采用协议出让供地,农村集体建设用地转为国有建设用地可简化手续[17].这些政策较以往有非常大的突破和创新,各市城市也利用“三旧”改造政策,结合自身特点聚焦集体建设用地,在既有土地制度框架下做了许多有针对性的探索与政策创新（表3）[18-22].
国家和广东省、市各层面的“三旧”改造相关政策的另外一个重大突破,是基于现行土地产权、市场交易、用途管制等土地制度框架不变的情况下,试图用“政策创新”的方式来探索集体建设用地权能.在“同地同权、同地同市”的指导思想下,完善既有土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度,其核心目标是通过对集体建设用地的赋权“提高土地节约集约利用水平”和“以有效盘活存量土地来缓解土地供求矛盾,为地区可持续发展提供保障”[20].
3 “三旧”改造的实践与反思
根据政府、市场、土地所有权人等主体在改造中的角色和作用力不同,“三旧”改造模式可分为政府主导、村集体主导、政府+村集体主导、村集体+开发商主导4种模式[7,23].
3.1 规划问题
“三旧改造”是由广东省政府基于地方特点,以“行政命令”的方式做出的“自上而下”的规划探索[8].然而,“三旧”改造中开发强度的确定,是基于“成本—收益”基本平衡的核算方法[24-25],并结合原有控制性详细规划作为基本的指标依据.但在操作过程中,城市规划成为多方利益主体博弈的平台.村民及村集体占据利益博弈的主动,“把持”政府以最大化自身利益[26],在容积率方面讨价还价；以及开发商追求利益最大化,导致改造容积率不断突破原有控制性详细规划,部分改造地块商业用地的净容积率高达6.0—9.0.很难想象这是城市环境品质改善提升的更新,还是村集体、开发商联合逐利的开发[27].
3.2 更新改造实施问题
第一,交易成本高,改造周期长.“三旧”改造项目涉及的土地破碎、产权主体往往较多,且改造范围内往往是不同性质土地混杂,使得土地整理难度很大,成本极高[20].对于集体土地上的改造,需取得原有土地权属人2/3村民代表签名通过,而且关于拆迁补偿、物业复建、留用地等方面经过不同主体的多轮博弈和谈判.在土地谈判过程中,较多的产权主体给决策带来了较高的交易成本和不确定性,造成土地统筹、整合困难,一般项目需经历3—5年的土地整备期.
第二,盈利性项目偏好.“三旧”改造政策具有较强的公益性导向,目的是充分预留产业发展用地、生态建设用地和公益事业用地,促进城市功能完善和产业转型升级.然而,近年开展的“三旧”改造,盈利性项目开发占据重要位置,部分城市的“三旧”改造已经演变为房地产开发的“盛宴”[28],而公益性改造项目却举步维艰,严重影响了“三旧”改造综合效益的充分发挥.
第三,“碎片化”改造.城乡二元制度使集体土地产权具有复杂的“产权束”和不完整性,并以自然村这一农村最基层和最小规模的社会单元从事非农产业发展,导致用地开发的破碎化[29].“三旧”改造过程中,土地破碎和众多产权主体造成土地整合及连片改造困难[30],在空间上形成“碎片化”的改造和无序的特征,难以体现政府的统筹兼顾和城市整体功能环境提升的意图.
3.3 利益分配与博弈问题
第一,利益分配.由于特殊的历史背景和政策诉求,“三旧”改造是存量土地的再利用,属于土地的“二次开发”,已经不再是一个土地用途和强度提升的技术问题,而是利益重新分配的难题[7],因此不可避免会牵涉到众多利益主体,以及多元主体之间相弈的过程,最终实现自身最优目标或利益最大化.因此,“三旧”改造过程是打破原有利益格局、建立新的利益平衡的过程.
地方政府具有保护社会利益,同时分享经济利益的双重角色,如何平衡很大程度上取决于政府在改造中的角色诉求和与村集体的博弈[26].政府更多地应该扮演公共服务的安排者、政策的供给者、改造的监督者和利益关系的协调者角色[31].村民和村集体作为“理性经济人”角色,从自身利益出发追求最大化效用,与政府、开发商进行多重博弈和谈判,博弈的焦点即是土地收益分配.而基于市场的逐利本性,开发商则一味追求利益最大化.
第二,“食利阶层”.随着城市化进程,土地从生产资料变为资产,依靠土地非农使用或出租获取分红.在“三旧”改造过程中,通过制度赋权,使集体土地实现由“资产”到“资本”的转化,产生巨大的土地收益,以及“村社”共同体,农民和村集体在城市更新过程中具有强大的话语权[32].同时,华南地区受传统宗族文化影响,农民具有强大的谈判能力[33],使得“三旧”改造能够保障现有存量利益并参与土地增值收益的分配.
根据相关政策,农村集体建设用地土地出让纯收益可按不高于60%的比例返还给村集体.改造过程中,则有可能使得村民和村集体从靠办企业、经营企业赚取利润,演化到纯粹依靠土地生存的状态,从而形成庞大而稳定的依赖于土地的农村“食利阶层”[20].既有的“涨价归农”制度更是加剧了这一禀赋带来的差距,造成了“不劳而获”这一有损社会公正的局面,以及“区位决定阶层”的社会阶层分化的加剧[34].
4 “三旧”改造的理论解释
4.1 公共选择视角下的“三旧”改造
作为经济学和政治学交叉的新兴学科,公共选择理论是20世纪50年代由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一.公共选择理论以“理性经济人”的基本假设为前提、以“个人利益最大化”为动机,分析政治市场上的主体（政府、利益集团、民众）行为、政治市场的运行及民众的公共选择,将政治过程看作是特殊的经济活动.在经济市场和政治市场上活动的是同一个人,同一个人在两个不同的市场上同样追求自身利益的最大化[35].
公共选择的主体是政府、利益集团和民众.政府及政治家的利益是当权执政以及官员个人的晋升；利益集团以“利益最大化”为目标,寻求再分配的公共决策中取得或保护其垄断地位；民众则因为信息不对称、交易成本过高,作为一般经济人,追求短期利益.“三旧”改造的实现过程,依赖于地方政府、开发商、村集体（村民）等主体的相互作用[34].
地方政府通过存量建设用地挖潜,用以满足经济发展对土地资源的需求,并获得部分土地增值收益、税收等经济利益,及城市品质、人居环境改善、和谐稳定的社会利益和官员晋升的政治利益；开发商获得了政府的激励开发政策和经济让利政策、税收优惠和补贴,积极参与到更新改造中,获得了高额利润；民众（村民、村集体）则是“三旧”改造的土地所有权人和直接的利益主体,通过村集体的共同决策,选择自主改造或出让土地的改造模式,获取长期稳定的收入来源和生活水平、居住环境的明显改善（图1）.
显然“三旧”改造的实践验证了“公共选择”理论中理性经济人在社会活动中作出的执政决策和经济决策同样追求自身利益的最大化的假设[37].
4.2 新制度经济学视角下的“三旧”改造
新制度经济学是在对新古典经济学批判和修正的基础上发展起来的.交易成本、产权、制度变迁理论是主导经济学的3个核心部分[38].产权是经济所有制关系的法律表现形式,是对于具有经济价值的资产的支配和收益权利,是权利、社会关系和规定人们相互行为关系的一种规则[39].产权是一个结构性的概念,由许多权利构成且具有多重属性,故称为“产权束”[40],包括所有权、使用权、收益权、处置权,同时产权具有排他性、可让渡性和可分割性等.
我国城市国有土地和农村集体土地体现了两种不同的产权束,完全的城镇国有土地产权和不完全的农村集体土地产权构成了我国城乡土地产权的二元结构[41].农村集体土地产权的制度安排隐藏在模棱两可的迷雾之中,进行“有意的制度模糊”[42].模糊产权导致市场存在高昂的交易成本,对资源配置效率产生重要影响,形成集体土地的低效利用和过度开发.
同时,因为集体土地产权的不完整性,且界定产权的完整属性几乎是不可能的,导致遗留在公共领域（Public domain）中形成所谓的“模糊产权”,在更新改造过程中成为“经济人”竞相追逐的经济利益[43].
产权制度既对产权主体的行为产生影响,也会受到产权主体的反作用,由此发生所谓的制度变迁.戴维斯和诺思也认为,制度变迁的诱因在于规模经济、外部性、风险性和交易费用等制度环境的变化导致经济主体或行动团体之间利益格局发生改变[44].制度变迁依赖其所处的制度环境,涉及社会利益格局的重大调整,无论是收益还是成本都是非常巨大的.初始的产权安排未必就是最优的产权制度,产权主体的相弈和追求各自利益的过程推动了产权制度的不断变迁.
由此可知,模糊的集体土地产权制度对于“三旧”改造的根本性影响（图2）.首先,因为不完整的集体土地产权,导致土地资源的低效配置.外部社会、经济、制度环境发生变化,产生现行制度安排下无法获取的潜在利润,诱致政府改变现有的集体土地产权制度安排,以及社会福利分配的重新调整[36].
其次,在更新改造过程中,政府、开发商和村集体（村民）等“理性经济人”,展开对土地增值收益的多元博弈和无序争夺,最终达到利益平衡.因此,“三旧”改造实质是制度变迁的过程,围绕土地财产权利进行的新的制度安排,是以权利和利益的重新分配为起点,以制度改革为主线展开的一系列变迁[45].
5 述评与展望
（1）“三旧”改造的相关研究经历了3个阶段：首先,集中于概念内涵、土地整合模式、政策分析和案例介绍；其次,对“三旧”改造的实践和反思的研究,主要包括改造原则、运行机制、容积率确定、改造难易度、土地效益评价以及实践的成就与困境、矛盾；最后,关注“三旧”改造过程中土地增值收益分配、土地开发权分享等方面,从政治经济学、制度经济学视角进行“三旧”改造的理论分析.
（2）“三旧”改造是城市更新的第一阶段,是在土地资源短缺、国家土地制度约束背景下,城市化快速发展阶段,以获取土地资源、促进土地节约集约利用为目的的城市再开发活动.
（3）“三旧”改造的本质是土地资源获取,核心目标是提高土地节约集约利用水平,关键是土地增值收益分配.
广东省“三旧”改造实践,在城市社会、经济转型的诸多方面取得了极大的突破和改善,但是也存在着规划实施、政策、利益分配、公共服务设施供给等诸多问题.未来应加大对土地增值收益分配机制、政策制度改革等方面的研究,追求效率与公平,实现包容性增长以及经济效益和社会效益的共赢.
结论：这是一篇大学硕士与研究进展本科研究进展毕业论文开题报告范文和相关优秀学术职称论文参考文献资料，关于免费教你怎么写研究进展和改造和广东省方面论文范文.
参考文献：
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