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政府购买社会组织公共服务的风险防范措施
高 红 庄 彤
（青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛 266061）
摘 要：政府购买公共服务的风险存在于购买的全过程,针对每个环节的潜在风险因素提出相应的风险防范措施,有助于促进政府购买公共服务的健康可持续发展.计划环节,应着重强化政府的购买责任意识、健全政府购买公共服务的法律法规；甄选环节,重在规范购买程序、增强社会组织使命感；实施环节,则应从建立健全监督机制、提升社会组织公信力着手；评价环节,则重在完善政府购买的绩效评估体系、引入第三方评估等.
关键词：政府购买公共服务；社会组织；风险防范
中图分类号：D63-3
文献标识码：A
文章编号：1005-7110（2017）04-0050-04
20世纪80年代以来,面对政府财政经济压力的加剧、官僚主义和政府行政效率的下降,以英美为代表的西方发达国家纷纷开始了政府再造运动.在这一过程中,政府向社会组织购买公共服务成为其中的重要方式之一.从世界范围来看,这一方式有降低成本、提高公共服务质量、增加民众选择机会以及促进社会资源整合等诸多优点,但也存在公共责任不清、特权与贪腐、公共服务不公正、规避巧用和管理问题等诸多风险.如何构建有效的政府监管机制,有效评估政府购买公共服务风险,并采取相应的措施进行有效防范,是我们必须面对的重要课题.政府购买社会组织服务包括计划、甄选、实施、评价等四个环节,每一个环节都隐含着不同的风险,而科学合理的措施则可以有效地防范政府购买公共服务风险的发生.
一、计划环节风险的防范措施
当前我国政府购买公共服务计划环节存在的诸多风险,其症结主要在于我国政府购买社会服务法律法规的缺失、服务供需的失衡以及购买计划的漏洞.在计划环节,防范政府购买社会服务中的风险,应着重强化政府的购买责任意识、健全政府购买公共服务的法律法规.
（一）合理界定政府购买公共服务的边界,强化政府的购买责任意识
政府购买公共服务实质上是政府职能的转移,即政府把部分公共服务的生产职能转移给市场和社会,政府由公共服务的直接生产者转变为公共服务的间接提供者.但这并不意味着政府可以当“甩手掌柜”,像“甩包袱”一样不加区分地将责任范围内的公共服务都通过购买方式转移给社会组织完成,这也就是说“政府购买公共服务有一个底线问题.”[1]公共服务归属于公共物品范畴,不同类型公共服务的性质不同,必须严格区分提供主体.具有“纯公共物品”性质的公共服务,比如维护公民与国家安全的服务,应由政府直接提供,而具有“准公共物品”性质的服务可以通过购买的方式由市场和社会提供.政府在购买公共服务时应强化公共责任意识,明确区分购买服务的范围和边界.可见,政府在购买公共服务中职能的转移不是政府公共服务职能的减少,更不是政府职责的消失,政府仍承担制定政策、规划项目、全程监管、全面评估等责任.
（二）健全政府购买公共服务的法律法规及政策
目前,我国政府购买公共服务的主要法律依据是《政府采购法》,但这一法律文本对于购买公共服务的具体范围类别、购买模式、财政资金来源等缺乏明确规定.[2]这就是说实际上政府购买公共服务处于无法可依的境地,必然导致政府购买公共服务中的诸多风险.为此必须尽快健全与完善《政府采购法》,对政府购买公共服务中购买主体的资格、购买服务的范围及内容、购买的程序及方法、购买的资金来源以及购买的监管和绩效评估都要做出详细的规定.只有在顶层制度设计层面对政府购买公共服务做出明确规范,政府购买公共服务才有章可循、有法可依,防范风险于未然.而在目前现行法律缺位的情况下,地方政府也不应无所作为、消极坐等,而是应根据当地实际情况及时出台或完善地方政府购买的规范性文件,指导地方政府购买公共服务的行为.地方规范性文件在明确当地政府购买的范围及侧重内容、规范购买流程、细化购买合同内容及双方权利与义务等内容的基础上,理顺地方政府购买公共服务的工作机制,明确各部门的工作职责,保障财政、民政、监督、审计等主要部门各司其职.同时,应保证政府与社会组织之间建立平等、健康的合作关系,提升社会组织供给服务的能力.
（三）以公共利益为导向,谨慎选择购买项目
当前政府购买公共服务面临着供需矛盾、公共服务非均等化等症结,导致政府购买公共服务的低效或无效困境,解决这一问题要对症下药.首先,供需矛盾说明政府所购买的服务与公众的需求不一致,自然不能精准化地满足公众的服务需求.因此,政府在制定项目目录前应充分调研居民的需求,从公共利益出发,购买居民所需的公共服务；同时,在购买社会组织项目时,应充分评估社会组织是否具备提供相应服务的资质,并及时征询公众的建议,确保公共服务的群众满意度；而在购买项目后应全程监督,确保服务的效率与质量.其次,公共服务非均等化说明政府购买的公共服务分布不均衡,出现了地域或人群的差异.因此,政府应宏观掌控公共服务的供给分配,尤其要加强对弱势群体及经济欠发达地区的关注,保障弱势群体及经济欠发达区域平等享受政府购买公共服务的权益.总之,政府购买公共服务,应以公共利益为导向,保障全体公众的权益,谨慎选择购买项目.
二、甄选环节风险的防范措施
甄选环节即政府对服务承接方进行选择的过程,这一环节更容易产生风险.有学者研究认为,公共服务外包中,既存在资产专用性等显性壁垒,而且也存在着“选择‘体制内’合作伙伴、非竞争性外包方式”等隐性壁垒,隐性壁垒由于具有“来自发包主体、不成文、非刚性且不违法”等特点,[3]因此更容易在购买服务中滋生一些潜在风险.为此,针对购买过程中信息不对称可能导致的政府逆向选择风险与社会组织道德风险,应采取严格规范操作流程、提升社会组织使命感等措施.
（一）严格规范购买程序,发挥购买合同的约束力
规避政府寻租因素引发的政府购买风险,必须要按照公开、公正、透明的原则严格规范政府购买程序：首先,应制定公开、透明的招标信息制度.政府应建立公开的招标信息平台,及时公布并更新政府的购买招标信息,并通过各种渠道加大招标信息的宣传力度,让更多服务承接方能及时了解政府的招标信息,而不是政府和个别组织暗箱操作、故意隐瞒政府的购买信息.其次,购买过程中应提倡竞争性的竞标制度,减少非竞争性购买.竞标过程中坚持公开、公正的原则,制定科学、统一的甄选标准和甄选流程,对竞标者进行严格的资质审查,只有符合资格条件的社会组织才具有竞标资格,并从中优先选择服务承接能力强、内部管理机制健全、社会声誉好的组织为合作伙伴,以确保公共服务的质量.最后,在确定服务承接方后应制定规范的合同,明确双方的权利及各自应履行的职责,以确保双方在合作过程中各司其职,防止双方相互推诿现象的发生.合同的签订可以有效约束买卖双方的行为,因而合同内容应明确购买内容及要求、购买时间、购买资金总额及支付方式、违约责任等内容,以规范双方的行为.
（二）提升社会组织使命感和正当竞争理念
社会组织非营利性、公益性与志愿性等特点决定了它们与营利组织的区别与差异,社会组织更具有社会使命感,以社会利益和公共利益为目标取向.为此,从政府层面而言,政府应为社会组织发展提供良好的外部环境,降低社会组织的内忧外患顾虑,帮助其实现价值目标,激励社会组织坚持社会使命感,提升自身道德素质,并在甄选过程中提供公平、公正的竞争平台.从社会组织自身层面而言,应坚定其追求公共利益的价值目标,提高组织成员的使命感与认同感,在项目竞标中,坚持公平、公开、诚信竞争的理念,不进行暗箱操作,实事求是、正当竞争；在项目实施中,坚持非营利性原则,保障资金使用的透明与合法化,致力于为社会提高最优质的服务而不是追逐自身的利益最大化.因此,规避政府购买风险,提高社会组织使命感和正当竞争的理念也至关重要.
三、实施环节风险的防范措施
政府购买实施环节存在着政府监管缺失、社会组织公信力缺失、公民公共参与意识缺失的问题,增加了政府购买实施环节的风险.因此,为规避实施环节的风险,应从建立健全内外监督机制,增强社会组织能力、提升社会组织公信力及建立政府担保的赔偿救济制度等三个方面措施入手.
（一）形成全过程、全方位、多主体的内外监督机制
“公共服务合同外包并不意味着政府责任因此得以减轻或免除,政府与服务承包商之间的首要关系是监管关系.”[4]有效的监管可以避免政府购买中的低质服务、寻租枉法现象.因此,有必要形成全过程、全方位、多主体的内外监督机制,规避政府购买风险.全过程监督意味着从项目开始前的招标、竞标到项目实施再到项目结束后的评估都要明确规范监督主体和监督职责,不能疏忽任何一个程序的监督,保证项目全过程的透明、公开化,防止暗箱操作,促进项目合法、有效、高效地完成.
全方位的监督意味着既要加强对政府购买中政府行为的监督又要注重对承接服务的社会组织的监督.政府部门在购买服务过程中应依法行政、规范自身行为,不得以权谋私.社会组织在参与项目过程中应诚信竞争、合法使用项目资金,不得中饱私囊.因此,上级主管部门以及出资的财政部门应加强对购买服务政府及承接服务社会组织的监管,全程监督招标、竞标动向以及购买资金的去向.同时,应完善责任追究机制,在监管过程中若发现违法、违规情况及时追究责任,根据不同违规程度给予处分,降低违规行为带来的损失,约束买卖双方的行为.另外,参与政府购买服务的监督主体应是多元的,除了政府内部不同部门各司其职肩负起主要的监督责任外,还应引入第三方机构监督,并发挥人民群众的监督作用.
（二）增强社会组织能力,提升社会组织公信力
社会组织的健康发展是政府购买公共服务的前提,但是在中国,“由于政府让渡的空间有限、社会组织本身的问题以及文化和制度等方面的原因,其发展一直相对滞后,在数量、规模、专业化和社会公信力方面都存在较大的问题.”[5]因此,培育社会组织、促进社会组织的发展也是促进政府购买公共服务规范化、有效防范政府购买风险的重要举措.为此,第一,要改革社会组织双重管理体制,简化社会组织登记的手续和程序,降低社会组织准入门槛,促进更多社会组织的成立和参与；其次,政府应为社会组织发展提供良好的外部条件,加大对社会组织财政补贴、税收优惠与人才支持的力度.社会组织发展面临的主要困境是资金不足,难以维持组织正常运转、扩大组织规模,政府应适当加大对社会组织的资金投入力度,并借鉴西方对于非营利组织免税的激励政策,减免社会组织税收；最后,政府应提高社会工作者的薪酬待遇和社会认可度,鼓励高校培育社工人才并积极引进有经验的优秀社工人才,加强对社会组织服务人员的培训力度,增强社会组织工作者的专业技能,为社会组织积累更多的人力资源.
另外,社会组织自身也应提高内部治理能力,提高社会公信力.首先,完善员工学习培训机制,提升社会组织专业性水平.社会组织提供公共服务的专业化是其应具优势,但目前社会组织缺少专业性社工人才,并忽视对服务者的培训,导致专业水平不足.所以,建立稳定的培训机制,对专业社工以及服务者进行定期的专业培训,提高服务者的服务能力和服务理念就显得十分必要.其次,完善社会组织内部管理机制,建立健全招聘、薪酬、激励、绩效、评估等制度,为员工发展提供良好的平台和环境,吸引更多优秀人才的加入,提高自身的外部竞争力和承接服务的能力.再次,树立公共利益最大化的组织文化,加大对组织员工的道德教育,制定组织内部自律条例规范员工行为,用优质的服务赢得社会和公众信任,提高社会组织公信力.最后,提高社会组织的资源整合能力.社会组织立足于社会,起到链接政府与社会的作用,可以有效整合行政资源和社会资源,节约服务成本,从而提高服务质量.
（三）建立政府担保的赔偿救济制度
政府购买服务的领域主要是针对老年人、残疾人等一些弱势群体开展的助老、助残服务等,弱势群体属于高风险人群,更容易受到意外伤害,往往会增加社会组织提供服务时的风险和意外性,但这并不意味着社会组织在意外损害服务对象利益时可以免责.政府购买社会组织服务,双方存在着契约责任关系,出现问题时买卖双方应共担风险.如果服务过程中损害了公众利益,社会组织作为服务的直接供给者肯定要承担责任,但政府作为监管者和购买服务者,是否出现监管缺失、寻租腐败、购买合同不合理等因素间接导致了损害公众利益事件发生也值得追究.因此,应在厘清双方责任的基础上做出赔偿.但是,考虑到当前我国社会组织普遍发育不良,为维护政府公信力和社会公共利益,应建立政府担保的赔偿救济制度,由政府对利益受损的服务对象做出赔偿,及时弥补公众损失.事后政府向社会组织追偿,实现买卖双方的风险共担.
四、评估环节风险的防范措施
政府购买社会组织公共服务项目实施环节之后,“对社会组织提供的公共服务数量和质量进行评估,既能够客观评价社会组织当期履行合约的效果,又有助于建立委托、*双方长期的激励与约束机制,克服‘一锤子买卖’中委托*关系的不利影响.”[6]针对目前我国政府购买服务评估环节中通常存在的评估指标缺陷、评估主体单一问题、评估机制不健全等问题,应通过建立完善的绩效评估体系、引入第三方评估等措施来解决,以更好地规避评估环节的风险.
（一）完善政府购买的绩效评估指标体系
当前我国政府购买公共服务的绩效评估存在着考核内容复杂化、考核指标难以量化等难题亟待解决.完善当前政府购买的绩效评估体系,应建立科学、合理的绩效评估指标体系：首先,应确定绩效评估指标制定的原则.由于政府购买公共服务的特殊性,对提供公共服务的社会组织考核应兼顾经济、效率、效果、公正以及定性定量相结合的原则,经济原则是指政府购买公共服务投入的资金比例,效率原则是指社会组织投入产出比,效果原则是指社会组织对合同要求的完成度,公正原则是社会组织提供服务的覆盖范围和人群是否公平公正地兼顾到弱势群体,而定性定量相结合的原则是指评估指标中既要有“服务人数”、“服务内容”等量化指标,也要包括“社会动员能力”、“服务满意度”等定性指标.其次,应注意绩效评估指标的具体可操作性,制定出来的绩效评估指标应能够反映真实情况,避免出现“社会组织内部管理情况”、“社会组织信誉度”等涵盖广泛、不易操作的评估指标.最后,应科学衡量不同指标的权重,尤其要加大公众满意度指标所占权重,形成系统化、科学化的指标体系.
（二）引入独立的第三方实施评估
当前,我国政府购买服务项目的评估主体往往局限于政府这一单元主体,而评估主体的单一容易造成评估结果的片面和公正性缺失.政府作为购买公共服务的主体,不仅要完善政府部门的评估机制,还应积极引入第三方参与评估,促进评估机制的完善.第三方评估即独立于政府和承接服务的社会组织之外的专业性评估机构对政府购买项目进行跟踪评估,第三方机构可以是社会组织、专家评估委员会,也可以是专业.鉴于第三方评估的独立性、公正性、专业性,政府应颁布相应的政策、措施,支持与鼓励第三方评估机构的发展,在政府购买项目上积极引入第三方协助评估.同时,为保障评估结果的公正有效,应确保第三方机构的独立性和专业性,建立专门的公益性评估资金,专款专用,保障评估机构稳定、独立的资金来源,同时加强对评估机构评估人员的培训,增强评估专业技能.
综上所述,本文从政府购买公共服务的计划、甄选、实施、评价这四个程序环节或不同阶段,根据其中隐含的风险因素,依次提出了相应的风险防范措施,以期通过构建严密的监管机制将风险规避或控制在合理的范围内.这些措施的提出不仅有利于提升各级政府以及社会组织的风险意识,而且有利于其提高风险监管能力,完善风险导向的制度设计,优化其运行机制,提升政府购买社会组织服务绩效,推进政府购买社会组织服务健康有序发展.
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参考文献：
[1]王丛虎.政府购买公共服务的底线及分析框架的构建[J].国家行政学院学报,2015,（1）.
[2]曲延春,张帆.“精明买家”的实现:政府购买公共服务的困境与路径选择——基于济南市市中区的调研[J].中国行政管理,2016,（5）.
[3]邓金霞.公共服务外包中是否存在隐性进入壁垒[J].中国行政管理,2016,（5）.
[4]詹国斌.公共服务逆向合同外包的理论机理、现实动因与制度安排[J].政治学研究,2015,（4）.
[5]胡薇.政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实[J].经济社会体制比较,2012,（6）.
[6]余佶.政府向社会组织购买公共服务的风险管理 ——基于委托*视角及其超越[J].马克思主义与现实,2016,（3）.
责任编辑：侯德彤
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