论文新常态下农村金融制度：关键问题和路径选择，本文是关于金融制度方面论文范例跟制度创新和常态和金融有关论文范文数据库.
张宁宁（中国农业科学院农业经济与发展研究所）
[摘 要]农村金融是农村经济的核心,中国农村金融制度改革具有鲜明的演进特征.目前,农村金融制度仍面临产权结构不明晰、组织治理结构不完善、支农力度不够等问题的困扰与制约.在“新常态”下要发挥市场配置资源的决定性作用,就需要积极应对并妥善处理农村金融需求主体的培育、农村金融供给制度创新、金融交易中的社会网建设、土地经营权抵押机制创新等关键问题.为此,应努力探寻农村金融制度创新路径.
农村金融是农村经济发展的核心.有效的农村金融制度是促进现代农业发展、缩小城乡收入差距和消除农村贫困的重要推动力量,是解决“三农”问题的有力杠杆.经过近三十多年的改革,中国农村金融制度不断创新完善,对促进农村经济的发展发挥了积极作用.然而,时至今日,中国农村金融配置资源的效率依然不高.随着农村经济向“新常态”的转变,“三农”对农村金融的需求已发生了深刻的变化,农村金融制度创新面临着新、旧两方面问题的严峻挑战,理论与实践两个方面都迫切需要探索新的创新路径.
一、农村金融制度的演进特征
1979 年以来,以中国农业银行的恢复为标志的中国农村金融制度改革拉开了新的帷幕.中国农村金融制度改革过程典折并历经多个阶段,概括起来大致分为三个阶段：（1）1979年至1992 年的起步与恢复阶段；（2）1993 年至2003 年的整合完善阶段；（3）2003 年至今的深化调整阶段.纵观每个阶段,中国农村金融改革主要通过完善农村信用社经营管理体制、实施中国农业银行的商业化经营、健全政策性农村金融体系和探索农业风险保障机制等举措,构建功能齐备的现代农村金融体系.总体来看,中国农村金融制度改革主要具有以下特征：
第一,通过农村金融机构创新使农村金融组织的支农功能更加完备,而农村信用社基本上又是每一轮机构改革的核心对象.1979 年农村信用社被设立为中国农业银行的基层机构,随后逐步恢复“三性”经营原则,正式具备了“官办”机构属性.1996 年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系,重新恢复了其独立法人的合作金融本源,这预示着农村信用社将被培育发展为金融支农主力军的目标.2004 年农村信用社开始向央行兑付票据,置换不良资产,化解历史包袱,进而进一步推进产权制度改革,建立现代银行企业制度,完善农村信用社治理机制.近期农村信用社改革的方向是商业化,农村信用社改制的目标是股份制的商业银行.可见,农村信用社经营管理体制革新是中国农村金融制度创新的重点,意在将其建设成为专职服务于农村地区和农业领域的地区农村银行.
第二,农村金融制度创新是由政府主导的自上而下的制度变革,而非基于农村金融内生需求的变迁.无论是农村信用社行政隶属关系调整、内部产权结构设置、历史包袱化解,还是中国农业发展银行建立、亦或是农业保险探索,均是政府强制性供给的结果.这种制度变迁方式体现了政府意志,具有较强的计划经济色彩,在实际操作中仍是机构缩减或调整为主,配置资源或风险管理的金融功能没有引起重视.虽然,这种方式能降低制度变迁的时滞和实施成本,却有可能脱离农村经济发展的实际需求,金融配置资源的功能及效率得不到有效发挥：此外,也极易导致金融抑制、寻租行为甚至滋生腐败.
第三,农村金融制度变迁的速度和方式采取渐进式推进形式,具有稳步性特征.在金融体制改革速度方面,金融创新主要体现为现有农村金融机构组织形式的重新整合、经营模式转轨以及新型农村金融机构衍生.根本上而言,这种金融要素组合方式并未触及既有金融制度的本质,更未改变农村金融领域的利益分配格局,因而不会导致既有制度框架和利益关系的突变.在新制度的推行方式方面,新制度的实施几乎毫不例外地采取地区试点在先,继而全面推行的方式.这种金融制度改革方式可以有效控制制度风险,但却会加大先行先试地区与“滞后”地区在农村金融存量上的差距,导致农村金融发展的地区失衡.
第四,农村金融制度的演进与农村经济体制的变迁路径不匹配,且其变革程度与绩效远低于后者.与农村金融制度创新方式不同,中国农村经济体制自下而上先后产生了两次划时代意义变迁,首次是安徽凤阳小岗村推动的家庭联产承包责任制的实施,其次是沿海地区农民诱发的乡镇企业与农村私企的兴盛.前者充分调动了农民农业生产的劳动积极性,而后者则促进了人力资本的产业转移.这两次改革均彻底解放了农村生产力,促进了农村经济结构的深刻变革.而农村金融制度的变迁程度和效果远不及此,未能适应并响应农村经济发展的需求及其变化,反而助推了民间借贷的兴盛,甚至滋生了.可见,中国农村金融制度改革创新具有改革对象单一化、制度变迁强制性、制度推行渐进性和制度变革不彻底的演进特征.本文认为,认清并把握这种制度变革属性是剖析当前中国农村金融制度困境的一个重要前提.
二、农村金融制度的现实困境
不可否认,中国农村金融制度创新成果一定程度上增强了农村金融支农功能,促进了农村经济的发展.但是,由外生性制度供给导致的农村金融制度缺陷依然明显,会导致严重的农村信贷配给.其缺陷主要表现在农村金融产权制度、组织制度和支农绩效等方面.
(一)农村金融产权结构依然不够明晰
1、国有产权主导的农村大型商业银行产权主体虚置 中国农业银行属于国有产权主导的农村金融机构的典型代表.目前,中国农业银行尽管完成了股份制改革,但其财产所有权、使用权、处置权等权利仍主要由国家控制,原则上产权应该是明晰的.然而,国家作为非人格化的行为主体,无法行使产权和承担相应义务,从而没有形成清晰的产权边界.由此,政府*国家行使产权,一方面,使得银行经营难以脱离较强的行政干预,与其商业化、市场化经营原则相悖,进而导致政资不分和政企不分,产生内部人控制；另一方面,所有权和经营权难以分离,银行经营的委托*链条过长,因而降低银行的经营决策效率,增加*成本,造成外部不经济.
2、农村合作金融机构产权结构不合理 农村信用社是最主要的农村合作金融机构.随着农村经济的不断发展和农村金融市场竞争程度的增加,农村金融需求的扩大推动了农村信用社经营规模和范围的扩张.在此情况下,农村信用社合作金融的产权制度产生了质变.一方面,广大社员股民由于股份小且占股分散而无法行使管理权；另一方面,多元化的股权结构和多层次的利益相关者容易导致产权主体虚置.与过去相比,农村信用社的股权结构更为复杂,股份类型增加了集体股、法人股、国家股等.现阶段,作为三农领域的支农主力军,农信社改制的方向就是商业化.清退小股东带来的后果则是弱化了其合作金融、管理的建设初衷.
3、政策性农村金融机构产权结构单一 政策性金融机构的经营宗旨在于体现政府意志,执行政府经济政策意图,促进产业结构调整.中国农业发展银行作为唯一的政策性农村金融机构,由于产权主体单一,资金来源具有很强的财政属性,因而其资金运用往往受到过多政府干预,由此削弱了中国农业发展银行的经营自主权,造成了经营管理对政府的依赖,缺少发展壮大的内在动力.
4、新型农村金融机构准入资本受到上限约束 村镇银行和资金互助社的股东股份安排,严重阻碍了具有较强资金实力的自然人、企业法人向村镇银行注资,抑制了其资本规模和抗风险能力壮大与提高：而贷款公司“只贷不存”的经营模式则约束了其资金来源规模,削弱了其资产业务运营基础.因此,这种约束型的股权安排制度,会导致新型农村金融机构的资本不足,抗风险能力弱,降低其支农水平.
(二)农村金融组织公司治理结构不完善
1、中国农业银行组织结构委托*矛盾突出 中国农业银行的委托*矛盾主要源于其复杂的委托*关系.目前,中国农业银行形成了“国民一国家一政府一经理”和“总行一省行分行一地市分行一县市支行一营业部”的两中委托*链条.其中,前一链条中的政府具有双重角色,既是委托人又作*人,所有权和经营权合二为一,委托*关系含混不清；而后一链条中除了营业部外,其余各级主体均具有委托*的双重身份.各级银行双重身份势必导致各级银行具有多元目标,可能引致*行运营行为违背所有者利益,产生高昂的*成本.
2、农村信用社法人治理名存实亡尽管农村信用社已建立起“股东大会一理事会、理事会一经理层和股东大会一监事会”的三层治理结构,实现了所有权、经营权和监督权的三元分离,但现实中股东大会、理事会和监事会的治理作用未能完全显现.第一,部分社员股东入社片面追求融资便利,缺乏参与信用社经营管理的主动性和积极性,加之社员质量较低和信息不对称的制约,股东大会参与农村信用社公司治理的效果不佳.第二,理事会及其成员的产生则脱离了社员基础,多由行政任命,农村信用社的治理形同虚设.第三,监事会更是形式主义的产物,诸多监事会仅设监事长而未配常设机构,监事会的职能受制于管理层仅流于形式.
（三）农村金融组织支农力度不够 面对当前的经济金融形势和制度困境,农村地区的金融供求矛盾依然突出,农民“贷款难、难贷款、贷款贵”现象仍普遍而严重,突出表现在以下方面：
第一,政策性金融支农范围和能力有限.中国农业发展银行是贯彻政府农业政策的主导力量,仅对国内粮食收购和加丁企业、农业基础设施建设和农业综合开发项目提供信贷支持,业务市场定位框定了其固定的支农范围,进而决定了其有限的支农力度.以2014 年为例,2014 年中国农业发展银行共发放贷款27516. 18 亿元,仅占全国涉农贷款的11. 96%.
第二,传统国有控股银行“去农化”严重.为追逐更高的利润回报,原有四大商业银行的商业化经营与支农背道而驰,纷纷撤离农村金融市场,撤离网点,收缩至县城,致使农村金融供给急剧降低.另外,国有控股商业银行的商业化运营通过系统内部存款、债券投资等方式将农村资金抽离农村,进一步加剧了农村地区信贷资金的匮乏.
第三,邮政储蓄机构由“抽水机”向“供水机”的转变短期内难显成效.邮政储蓄长期只存不贷的经营模式,成为农村剩余资金的“抽水机”,加剧了农村地区资金的短缺.尽管2008年中国邮政储蓄银行的成立在一定程度上遏制了资金向城市地区的外流,但其营业时间短,在银行业务经营、人才储备、金融产品和服务、风险控制等方面存在明显短板,严重制约了其服农支农能力.尤其是迄今仍无对中国邮政储蓄支农责任的明确规定,对其可能的脱农行为缺乏制度约束.
第四,农村合作金融机构支农发展力不从心.农村合作金融一直是支农发展的金融骨干力量.但由于以下原因,农村合作金融尚未充分满足农村地区的金融需求：一是资本实力相对较弱,抗风险能力不强：二是由于金融制度约束、结算技术落后、农村收入水平较低等因素,农村合作金融组织的吸储能力相对较弱,缺乏雄厚的资金来源作为支农保障：三是信息不对称、抵押担保机制缺乏、农村项目投资风险大、回报低等因素,使得农村合作金融组织产生惜贷行为,致使农村信贷配给严重；四是农村信用社的商业化经营倾向逐渐显现,支农意愿有所下降.
第五,新型农村金融机构的支农能力有限.在低进入门槛安排下,新型农村金融机构的规模小、竞争力低,且贷款业务具有额度小、对象分散的特点,加之成立时间短,缺乏经营经验,在短期内难以有效提高农村地区的贷款可获性,例如,大部分小额贷款公司和村镇银行的业务范围都主要集中在县城和非农领域.
三、“新常态”下农村金融制度创新面临的关键问题
为此,本文认为,要突破农村金融制度的现有困境,促进“新常态”下金融发挥有效配置资源的功能并提高支农效率,需要处理好以下几个方面的关键问题：
(一)农村金融需求主体的培育
从理论上讲,金融供给与金融需求是一对矛盾的统一体,二者在相互作用中决定了金融市场发展的效率和质量.然而,农村金融需求主体作为一种制衡力量,应当在农村金融的发展过程中发挥应有作用.农村金融需求主体的质量可以从根本上决定农村金融资金的使用效率和金融风险.一般而言,低质量的农村金融需求主体其资金使用效率也相对较低,会导致逆向选择和道德风险,增加农村金融系统的市场风险；而高质量的农村金融需求主体,其资金使用效率也相对较高,不仅可以为农村金融机构提供可观的信贷投资回报,促进农村金融机构的可持续发展,而且可以减少不良贷款,抑制金融风险.然而,目前农村金融市场高质量的金融需求主体仍然比较欠缺.另一方面,还需要看到,农户、农村中小企业等金融需求主体大多具有信用资质差、缺乏担保抵押品、金融需求额度小、生产项目风险大收益率较低的特点,增加了农村金融市场的交易成本和信用风险.因此,对合格的农村金融需求主体的培育与教育,提高金融需求的质量和有效性,是促进农村金融内生发展以及金融与产业经济良性互动的基础.
(二)农村金融供给制度创新
农村金融有效供给不足是中国农村金融制度的痼疾.这一痼疾需要通过农村金融组织制度创新和业务制度创新加以消除.从理论上看,加强农村金融供给制度创新,既可以不断完善和增强农村金融的支农功能,又有利于培育农村金融竞争主体,优化农村金融市场竞争机制,形成良好的金融生态.从这一轮改革尤其是近期的农村金融发展动向来看,农村金融供给制度创新焦点集中在降低融资成本上,通过创新具备提供让三农和弱势群体在成本上用得起的金融产品和服务的能力.
(三)政府在农村金融发展中的作用
政府是农村金融制度创新的主体,对农村金融制度的变迁扮演了核心的角色.在“新常态”下的现代农业发展过程中,政府该如何履行其经济建设职能,将是决定中国农村金融制度与农村经济未来走向的关键因素.农村金融发展有其特殊性,政府在监管方面应探索有别于商业银行监管的思路和手段,同时应承担起农村制度创新的风险和费用.
(四)社会网络的组织与完善
在现代市场经济运行中,除了政府和市场外,社会关系或社区机制也是一重要调节要素.政策部门在制定农村经济政策时,忽略了农村社会的风俗、传统、经营方式等重要社会因素,使得原有制度难以在适应农村经济发展需要.因此,不论是金融机构的组织创新、产品创新还是服务创新,农村金融制度创新需要积极利用社会网络这一关键因素.这种社会网络又包括两类,一类是区域网络,这种社区、村落内部网络会产生局部知识,降低由于信息不对称所带来的信用风险和交易成本.另一类是产业网络,基于上下游关系,通过日常交易活动所形成的产业网络.各地的农业产业链融资模式和小微企业贷款实践探索为此提供了很好的注解.从金融机构创新来说,微小金融机构为了适应农村金融小而分散的特点,利用了农村的熟人网络.而大型金融机构面对农村客户时也需要利用熟人网络的资源或基础设施,降低交易成本和金融风险.
(五)土地经营权抵押机制创新的应用对象及其法律保障
应当指出,农村土地经营权抵押机制主要适用于现代农业,对于传统农户的作用不大.主要原因在于,当前土地抵押是以土地未来收益作为定价依据,对于小规模农户而言,土地评估后价值很低,无法满足其信贷需求.另一方面,我国农地抵押法律法规仍不完善,经营权抵押可能损害土地承包者利益.此外,农村土地经营权抵押是在政府建立的产权交易中心和交易登记制度为基础所进行的交易,对可能出现的法律风险存在考虑不周可能.
四、“新常态”下农村金融制度创新的路径选择
(一)农村金融制度创新的顶层设计
农村金融制度创新是一项艰巨任务,总书记在2013 年农村工作会议上指出,解决农村金融的关键是要在体制机制顶层设计上下功夫.事实上,加快农村金融制度创新是促进城乡产业融合、要素流动以及实施普惠金融政策,实现农业现代化的重要前提和必然要求.当前,虽然相关学者做了一些研究,但现有研究对于农村金融制度的内涵、外延等仍没有形成完全统一的认识,在新常态下,农村金融制度创新需要顶层设计.
(二)采取自下而上的农村金融创新方式
不论是存量改革还是增量改革,都没能脱离原有的金融体系框架,而这种由政府主导的金融体系框架是自上而下建立起来的,与农村金融需求不适应：同时,对有效的金融需求也识别不够.因而,农村金融制度创新的着力点在于建立自下而上的内生性农村金融体系,这样的金融体系不仅在于能够贴近需求,而且还具有金融供给成本的制度优势.
(三)确定农村金融制度创新的边界
农村金融制度创新的关键是确定创新边界,以产权制度改革促进农村金融改革,是农村金融制度创新的可行思路.金融市场的活跃离不开交易,权属清晰是产权交易的前提,当前,农村产权确权困难、进展缓慢.为了深化农村金融制度创新,引导农村土地经营权有序流转,国务院2015 年8月印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》.可以预见,农村产权流转市场的放开和活跃将给农村金融市场发展带来新的发展契机.农村金融制度创新需要优化农村金融产权结构,培育多元化农村金融产权主体,深化农村公有制金融产权改革,奠定农村金融发展的制度基础.
(四)放松农村金融制度创新的政策约束
农村金融创新是我国当前金融业发展的客观要求,是金融业规避风险,有效提高核心竞争力,应对国际挑战,促进金融业科学发展的必然要求.农村金融改革是一项系统工程,这一过程中受到很多因素影响,正如哈耶克所说,政府政策经常有“非意图的结果”,因此,中国农村金融制度创新应基于农村金融现实需求,政府应更多侧重于金融监督体系建设,其中合作金融组织监管是重点和难点.
(五)明晰农村金融制度创新的实施主体
不论是以往的“三位一体”的农村金融体系和新进的“四位一体”农村金融体系都缺少明确的制度安排.在新常态下,要构建多元化、合作性、广覆盖、竞争性、可持续的新型农村金融体系,需要明确的实施主体,针对不同的市场细分,考虑不同类型农村金融机构的功能定位.
(六)完善农村土地经营权抵押机制
我国农村土地所有权、承包权、经营权长期“三权分离”,解决农村金融“贷款难、贷款贵”问题,关键问题之一在于完善农村土地经营权抵押机制.在这个方面,构建现代农村金融制度应从三方面着手：首先,完善农村产权抵押与担保制度,建立符合实际的、有公信力的产权价值评估体系.其次,要实现农村土地经营权抵押机制从政策文件赋权到法律法规赋权的过渡,其中法律风险最需要重视；此外,在此过程中还要考虑抵押的可操作性.最后,需要建立完善农村金融生态的信用征信体系.
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参考文献：
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