农村论文如何写 和从碎片化到协同：中国农村生活垃圾治理之路方面论文如何写

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摘 要：解决农村生活垃圾污染问题是实现乡村振兴的重要内容.针对当前中国农村生活垃圾管理存在的问题,认为农村垃圾协同治理,是降低垃圾管理成本、实现垃圾资源化与农村可持续发展的重要举措.从垃圾治理主体、流程、政府职能分工以及政策等方面,系统探讨当前中国农村生活垃圾管理存在的“碎片化”问题.基于这些问题,按照系统管理的思维,运用顶层设计方法,构建农村生活垃圾协同治理总体框架；从主体整合、流程再造、区域协同、机制协调和信息共享5个方面,重点研究农村生活垃圾协同治理的实现路径.本研究对构建农村垃圾治理长效机制、实现美丽乡村具有一定的指导意义.

关键词：农村生活垃圾；协同治理；碎片化；资源化

DOI：1013856/jcn111097/s201809033

随着中国农村经济与社会的快速发展,农村生活垃圾规模急剧膨胀,各种乱堆乱放的垃圾已严重污染农村土壤和水体,影响村容村貌,对村民健康安全造成严重威胁.据测算,2017年年末中国农村人口约577亿人,按人均每天产生07kg生活垃圾计算,农村每年产生生活垃圾达147亿t；但在全国588万个行政村中,对生活垃圾进行有效处置的村庄不到1/3,“垃圾围村”形势严峻.农村垃圾治理是当前社会关注的重要议题,一些学者从农村垃圾的产生特征、处置技术、管理模式和制度保障等方面展开了研究\[13\].针对当前农村生活垃圾治理存在的问题,人们从管理主体缺位、资金投入不足、基础设施不完善、法规政策欠缺、村民环保意识薄弱以及领导不够重视等方面予以了剖析\[46\].总体来看,导致农村垃圾问题难以解决的原因很多,本文基于中国一些农村生活垃圾治理的调研与分析,从组织与管理的视角探讨农村垃圾治理过程中的“碎片化”问题,重点研究农村垃圾协同治理的实现路径.

1农村生活垃圾协同治理需求

所谓协同治理（Synergisticgovernance）,是指众多利益相关主体,面对共同问题,基于一定的共识、信任与合作,采取集体行动,致力于实现既定目标的行为与过程\[7\].协同治理是解决政府、市场和社会失灵,提升政府公共治理能力的有效途径.面对当前农村垃圾治理存在的诸多问题,构建农村垃圾协同治理体系,是有效解决农村垃圾污染问题、实现乡村振兴的必由之路.

11协同治理是实现农村可持续发展的必然要求

环境库兹涅兹曲线显示,一个区域的环境污染水平,与该区域人均GDP收入的作用关系会经历了一个倒U形曲线的发展过程.在经济发展初期,经济发展压力较大而环境污染较轻,所以居民环境质量需求意识较低；当居民收入提高后,环境质量成为可以承受的正常品,居民对环境质量需求会不断提高,迫使政府及相关主体采取措施提高环境质量\[8\].目前伴随着农民收入的不断提高,农村环境污染问题日益严重,很多农村生态环境阈值已接近甚至超出该地生态系统的承载力.尽管一些农村采取了填埋或焚烧的方式处置生活垃圾,但高额的运转成本给当地财政带来巨大压力.农村垃圾分类减量与循环利用,是农村经济与社会可持续发展的必然趋势.然而,实现垃圾循环利用是一项系统工程,仅凭政府、市场或社会任何一方推动与实施是不可能实现的,只有通过政府、市场与社会协同治理,才能有效治理农村垃圾.

12协同治理是降低农村垃圾治理成本的必然选择

研究表明,农村生活垃圾平均回收与运输成本达到总管理成本的80%以上,按照目前“村集、镇运、县处理”的城乡一体化模式,农村生活垃圾管理成本远高于城市生活垃圾\[9\].目前农村垃圾治理仍是以和地方财政补助为主导,一旦这些补助取消,这种清运保洁式的管理体系将很难维持.农村垃圾分类减量与循环利用,是降低垃圾治理成本的必然选择.按照交易费用理论,在较低的召集成本和较高的内在化成本或行为者之间信任程度高的情况下,不确定性、交易频率和特定资源依赖程度越高,资源依赖越可能由作为企业间契约的网络来协调\[10\].农村垃圾类型的复杂性、产生的持续性、供给的无弹性、回收质量与数量的不确定性以及垃圾需尽量及时处置等特殊属性,决定了垃圾资源化需要相关主体之间紧密的、长期的合作,需要构建协同治理网络组织,以降低交易费用、保障资源供给予处置安全,相关因果关系如图1所示.

13协同治理是解决当前农村垃圾管理问题的有效途径

当前农村生活垃圾管理无论是采取政府主导的模式,还是采用市场化运作模式,都存在诸多问题.例如,由于利益目标的不一致,致使村民、废品回收商、再生资源加工企业等主体参与积极性较低；由于农村生活垃圾管理牵涉部门众多,存在垃圾多头管理、政出多门、效率低下等问题.协同治理将垃圾管理系统中各子系统、元素,由无序状态转变为具有一定规则和秩序的、相互补充和配合的状态,解决了垃圾治理过程中主体之间、区域之间、行动之间和制度之间等的协同问题,避免了各自为政以及行动、政策、方案的“碎片化”问题.

2农村生活垃圾治理的“碎片化”问题

“碎片化”本意是指完整的东西被破碎成众多零块,最先被应用在传播学中,现在被广泛应用于管理学、政治学、社会学等众多领域\[12\].当前农村生活垃圾治理存在诸多“碎片化”问题,致使垃圾管理系统低端运行,尚未有效解决垃圾污染问题.

21治理主体合作的“碎片化”

调查显示,目前农村垃圾治理存在参与主体缺失、主体合作“碎片化”问题.传统的政府主导模式,政府包揽了垃圾收集、保洁、运输、处置以及宣传等绝大部分工作,这使得其他主体缺乏参与动力.近年来,政府积极推行城乡垃圾市场运作模式,政府通过购买公共服务形式,将村庄保洁以及垃圾收集、转运等业务委托给有资质的企业来运作.在该模式下,由于政府一般按照服务户数、面积或清运量支付服务费用,使得承接企业无动力开展垃圾分类减量,村民、废品回收与资源化企业游离在垃圾关联体系之外,无法实现垃圾分类减量与循环利用目标.

22治理流程的“碎片化”

农村生活垃圾类型的复杂性,决定了其科学有效地治理,需要从垃圾分类、回收、转运到处置形成系统的协同治理体系.目前中国农村垃圾治理经过十余年的摸索,初步形成了城乡一体化模式、片区集中处理模式和分散式处理模式\[3\].然而,据调查目前中国农村垃圾管理仍然是以填埋和焚烧为主导的低端处置模式,对垃圾分类减量、回收、资源化等环节缺少统筹规划,事实上环卫部门也不具备统筹各环节的职能,致使分类垃圾与后端垃圾处理设施不匹配,各环节联系松散,系统低端运行.

23政府管理职能分工的“碎片化”

农村垃圾管理涉及众多政府职能部门,如图2所示.政府初步确立了以住建部门为牵头部门的农村垃圾管理体系,然而在一些县市,农村垃圾的清扫、收集、运输和处置等运作或监管,仍由环卫部门主导.政府尽管对各部门垃圾管理权责进行界定,但垃圾资源属性的不确定性,使得各部门管理范围很难明确.例如,废纸、废塑料等废品,分类后归商务部门管,而未分类则属环卫部门管理.各职能部门各自掌握垃圾管理各方面的信息,几乎每个职能部门都有自己的部门“账册”,一些本具有密切联系的信息被分割在不同部门,各部门之间由于缺乏沟通协调与合作机制,使得垃圾治理很难形成合力,政出多门、相互推诿、管理真空等问题严重.乡镇政府在上级职能部门的多头领导下,具体开展农村垃圾管理事务.据调查,目前在乡镇一级基本未设专门的环保机构,大部分村庄也未将垃圾治理纳入其管理范畴.

24治理传统行政区划的“碎片化”

据调查,目前中国农村垃圾基本采取“属地管理”的方式,各村庄一般各自建立垃圾管理设施,村与村之间缺乏沟通与合作.由于村级单位居住人口少,每天产生的生活垃圾量一般不到1t,各村各自负责收集,导致很难配备专业化车辆,人员成本较高.村级堆肥与保洁设施、镇级转运设施、县级资源化设施等由于缺乏有效的合作,导致一方面某些地方面临垃圾无法处理困境；另一方面一些地方设施因垃圾规模不足、处理成本偏高无法正常运营.例如,近年福建、江西、安徽、湖南、广西等地在乡村推行小型焚烧或垃圾堆肥,然而受垃圾处置规模的限制,致使垃圾处置设施不能很好地发挥作用,垃圾处置成本高昂,且易造成“二次污染”.

25相关治理政策的“碎片化”

目前,关于农村垃圾管理的相关规定,零散地见于一些法律法规.例如《环境保护法》第49条规定,县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作；《固体废物污染环境防治法》第49条规定,农村生活垃圾污染环境防治的具体办法由地方性法规规定.近年来,中国政府也出台了一系列政策推动农村垃圾治理.例如,2010年环境保护部发布《农村生活污染防治技术政策》；2013年环境保护部发布《农村生活垃圾分类、收运和处理项目建设与投资指南》；2015年住房和城乡建设部等十部委发布《全面推进农村垃圾治理的指导意见》；2018年1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》强调,要以农村垃圾治理和村容村貌提升为主攻方向,、国务院联合公布《农村人居环境整治三年行动方案》.总体来看,关于农村生活垃圾治理法规非常零散,缺少从垃圾分类到最终处置系统的规定,对牵涉主体具体职责界定模糊,主要依靠的是不同部门颁布的指导意见,导致政策执行、绩效评估与监督等强制性规定欠缺,政策部门化现象突出,降低了政策的执行力.

3农村生活垃圾协同治理的实现路径

按照协同学理论,农村生活垃圾协同治理体系,是指通过关联主体之间的集体行动与紧密合作,形成相互配合、资源和要素良性互动的状态,是一种更为有序、更为科学有效的垃圾管理系统.基于系统治理的思维,按照政府引导、市场主体和社会参与的思路,遵循减量化、再利用与资源化的原则,逐步推进农村生活垃圾协同治理模式,其总体运作框架如图3所示.实现农村垃圾协同治理,需要从组织结构、业务流程、信息资源、基础设施、体制机制等方面加以整合,达到相关主体利益目标、行动的一致性.在组织结构上,应打破过去彼此独立或相互排斥的组织壁垒,通过整合相互隔离的政府、市场与社会力量,形成信息互通、协调有效的治理组织结构体系；在运行机制上,注重整合分散的组织目标、资源、业务、信息和服务,通过制度化、常态化、规范化的合作,来保证多元主体参与垃圾治理行动的有序性与有效性.通过持续的推进,促使垃圾管理系统逐渐从低端向高端、从“他治”向“共治”、从无序向有序演化.

31主体整合：建构协同治理组织体系

从主体合作的视角,农村垃圾协同治理属多中心治理模式.奥斯特罗姆的多中心治理理论主张促进政府、市场与社会组织合作,这样既能保证公共事务的公共性,又可利用市场和社会组织的高效率和高回应性,建成政府、市场和社会组织优势互补的多中心治理体系\[12\].然而,农村垃圾协同治理要获得成功绝非易事,相比单一主体治理需克服更多的障碍与冲突.为此,政府需做好如下工作.

（1）塑造目标共识.目标一致被认为是协同的必要基础,但协同效应的创造又需要不同组织的专长与资源上的异质性,这意味着组织目标的差异性.目标的差异性会导致组织的冲突,从而对协同推进产生负面作用\[13\].例如,在垃圾治理过程中,政府往往更注重社会整体环境利益的实现,企业则追求经济利益的最大化,而社会组织则寻求自身影响力的扩大.为此,政府需改变相关主体对于问题的认知,营造“高阶”目标的一致性.为确保集体行动的协调和整合,建议设立一个具有权威性的农村垃圾综合治理协调机构,推动各主体形成一致性的战略目标,并就共同目标制定协调的行动方案,促进各主体优势资源的发挥.

（2）明晰利益相关主体权责.建立多元主体权责分配体系,是促进农村垃圾协同治理网络形成的关键.为此,政府应承担统筹者、协调者、监督者等多重角色,应在培育多元主体、畅通参与渠道、制定协同规则、规范集体行为、构建信息平台等方面发挥主导作用；引导市场企业在垃圾回收、运输、资源化以及村庄保洁方面发挥主体作用.此外,还要发挥村民的垃圾自治作用,如浙江桐庐县积极推行村民自治,目前183个行政村中有29个取消了保洁员.

（3）构建整合型政府职能体系.为有效治理农村垃圾,政府应理顺相关职能部门权责,确立牵头部门,建立相关部门联络会议制度,加强沟通、协调与合作,整合资源,打破部门界限,解决政出多门、权责交叉、机构重叠等问题,提升政府垃圾治理能力.

32流程再造：构建协同治理流程

垃圾是放错地方的资源.农村生活垃圾中50%以上是有机垃圾,将其分离出来厌氧发酵或就地堆肥,可大大减少垃圾填埋或焚烧量,产生的有机肥可运用于当地农业.据统计,1t有机垃圾,经堆肥处理后,可产生02～03t有机肥；垃圾中的废纸、废塑料、废金属、废家具、废玻璃等再生资源,通过再生资源回收网络,可进入当地或周边县市循环产业园予以资源化；垃圾中灰土、渣土、砖瓦等惰性垃圾,经村收集后,可用于修路、建房或输送到周边工厂资源化利用.经精细化的分类减量后,剩余的当前无法再利用的垃圾,经乡镇转运到县填埋场或焚烧厂予以最终处置.

要实现垃圾资源化,需按照系统的思维,重构农村垃圾治理流程,建议做好如下工作：①在回收环节,推动再生资源网络与垃圾清运网络的“两网融合”,构建农村垃圾综合回收网络.②在运输与资源化环节,科学规划与统筹管理,强化各环节的衔接,实现再生资源产业链的交叉与耦合,形成良好的协同关系；③因地制宜,从技术、管理、资金和组织等多方面创新垃圾管理运作模式,如可将垃圾治理与乡村旅游设施建设融合、与国家扶贫政策融合,解决垃圾治理中资金、用工问题；将保洁员变成的宣传员和监督员,依托农村熟人社会的特点,推进村民垃圾分类习惯的养成.

33区域协同：建立协同治理政府间合作机制

区域协同是实现垃圾规模化治理、降低垃圾管理成本的有效措施.农村垃圾治理,应将垃圾放在更大的区域范围内综合考虑,以提高协同的可能性与垃圾处理的规模效应.例如,某村庄建设一餐厨垃圾资源化设施,周边村庄则可将其餐厨垃圾委托给该村处理,实现资源共享,避免重复建设.为此,建议政府应做好如下工作：

（1）制订城乡生活垃圾治理统筹规划.从市县、乡镇层面,整合区域资源,加强城乡联动与资源共享,统筹安排城乡生活垃圾收集、转运与处置.建议在村级层面,采用多村联建有机垃圾资源化设施；在乡镇层面,通过科学规划,共享垃圾转运设施；在县市层面,协同资源化处理废玻璃、废塑料等可再生利用垃圾以及无害化处理危险垃圾.

（2）建立政府间合作机制.政府应许可具有优势资源的组织利用周边区域的垃圾,并允许某些垃圾跨区域运输与处理,通过政府间契约的方式处理垃圾管理合作事务,避免区域间的恶性竞争与资源浪费.此外,建议在市县层面设置“联络中心”,沿横向、纵向两方面进行整合,起到信息沟通、事务协调的作用.

34机制协调：完善协同治理制度体系

农村垃圾协同治理,本身并不会自动生成一套有效的运作机制,需要人们做出系统性的制度安排,协调主体、流程之间关系,使垃圾管理系统有序、高效运作.

（1）完善利益协调机制.在垃圾协同治理过程中,各主体之间不可能全是包容性利益,必然存在个体利益和共同利益相冲突的情形.如果这一冲突不能得到有效解决,势必会对协同系统造成威胁.为此,政府牵头机构应协调好主体间的利益关系,科学确定集体行动后的“合作收益”,根据收益情况完善利益补偿机制,实现主体间利益分配的合理与平衡.

（2）构建评估与激励机制.有序的集体行动状态与综合效益最大化实现,是协同治理的出发点和归宿,但协同效应的陷阱风险,要求对系统状态与效果给予科学客观的评估,包括上级部门的评估、利益相关者的评估以及第三方机构的评估,并建立责任追究机制.在此基础上,构建配套的激励机制,充分运用各种激励措施激发主体间合作的动力,以促进合作共识的达成.在激励次序上,政府应优先满足私人参与者的短期利益,再满足自身的长远利益,为此政府要在短期上做出一定的牺牲,如承担协同的主要成本,通过牺牲短期利益换取长远利益.

（3）健全监督约束机制.由于利益相关主体之间主要是一种协同合作关系,因此需要建立具有约束力的监督机制,包括协调机构监督、公众监督、法律监督与舆论监督等,加大对“搭便车”、不合作等行为的惩罚,规避集体行动困境,以确保合作各方严格执行“契约”内容.

35信息共享：构建协同治理信息交互平台

垃圾转化为资源,信息承担着重要的“桥梁”作用.农村垃圾协同治理,可借助大数据、物联网等信息技术,实现主体之间、政府部门之间信息的快捷、及时流通.为此建议：①从市县层面,构建城乡垃圾信息管理平台,实现政府、相关企业、社会组织等主体间信息共享与流通,把废品回收商和再生资源加工企业联系起来,降低企业信息搜集成本；②围绕农村垃圾治理,在政府部门之间建立信息沟通与共享平台,实现政策发布、信息传递等政务信息的共享与互通,解决“信息部门割据”和“信息孤岛”等问题,发挥信息资源的协同与增值效应,从而提升政府垃圾协同管理能力.

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（责任编辑肖时花殷华）

此文点评:上述文章是一篇适合不知如何写生活垃圾和协同和碎片方面的农村专业大学硕士和本科毕业论文以及关于农村论文开题报告范文和相关职称论文写作参考文献资料.

参考文献：

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