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特朗普“新政”两个多月来引起美国国内外极大的震惊和强烈反应,在美国和世界造成很大的争议和混乱.不少人认为：特朗普不是在推行“新政”,而是“乱政”,使美国和世界出现混乱和动荡,充满不确定性.随着其新政不断展开,特朗普政府在国内外受到的牵制也将增强,内政所受牵制尤为明显,内政制约难以成事的情况下,特朗普就只能把更多的精力用于外交方面,以求建树.
■ 楚树龙／文
编者按：唐纳德· 特朗普出任美国总统后,对应其竞选承诺,推行和宣布实施了多项新政,以“美国优先”的核心理念统领,举起逆全球化的大旗,种种举措带有鲜明孤立主义色彩,甚至弃盟友利益于不顾.内政外交动作迅疾程度激烈,令全世界为之侧目,世人纷纷预想不知世界头号强国将被特朗普带向何方,及在此基础之上诸多国际热点问题会受到何种影响？美国与原本理念立场相似、友谊稳固的欧洲盟友又会有哪些龃龉和磨合？带着这些问题,本刊约请专家撰文,对特朗普新政的趋向及对世界的影响进行解读以飨读者.
2017 年1 月20 日唐纳德· 特朗普就任美国总统以来,在短短第一个月内就大刀阔斧,雷厉风行地在美国内政外交方面采取了一系列行动,推行其“新政”,令美国和世界各国刮目相看.但随着特朗普“新政”继续推行,其声势和势头似乎逐步减弱,尽管不会很快终结.而其对美国及世界的影响也会逐步显现,需要密切关注和应对.
特朗普“百日维新”？
唐纳德· 特朗普是自富兰克林· 罗斯福总统以来七十多年中在执政开始时行动最多、变革最激烈、引起争议最大的美国总统,也是在执政初期履行竞选期间承诺最多的美国新总统.在短短一两个月的时间内,他连续出台重大举措,改变或结束前任的政策措施,或在内政外交采取新的重大行动,主要有以下方面.
执政以来,如竞选中所言,特朗普宣布终止奥巴马总统的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）,理由是该计划损害美国的国家利益；宣布在美墨边境地区修建防止拉美非法移民进入美国的隔离墙,并在初期声称其费用要由墨西哥“埋单”；宣布停止奥巴马医疗改革中行政方面的措施,以后与国会一起取消“奥巴马医改”；前后发布两个“行政命令”,禁止部分中东国家的居民进入美国；在与澳大利亚总理的通话中,因分担难民问题出现争吵；多次痛斥美国主流媒体,宣布美国主流媒体为“美国人民的公敌”,[1] 禁止一些主流媒体记者进入白宫采访,国务卿出访亚洲只允许一个小媒体记者随行；多次批评德国、日本、中国等国“操纵汇率”,以获取对美国的贸易优势,使美国出现大量贸易逆差；向世界贸易组织提交文件,指责日本在农产品等方面的保护不公平政策；批评北约过时,之后虽强调继续“支持北约”,但持续要求北约同盟国增加军费开支,承担责任；提交新的联邦预算计划,增加军费百分之十,同时大规模削减美国外交、国际发展援助、对联合国的资助、环保、医疗研究、文化等方面的支出；先后与三十多个国家领导人通话,副总统、国防部长、国务卿出访亚洲、欧洲、美洲.
特朗普“乱政”？
特朗普“新政”两个多月来引起美国国内外极大的震惊和强烈反应,在美国和世界造成极大争议和混乱.不少人认为：特朗普不是在推行“新政”,而是“乱政”,使美国和世界出现混乱和动荡,充满不确定性.
一是其被称作“禁穆令”的禁止七个中东国家公民进入美国的行政命令,造成美国和世界很多机场出现混乱.已经取得美国签证、购买了机票、甚至即将登机的人们被禁止飞往美国,航空公司、机场、美国边检出现混乱,引起广泛指责和不满.
二是其内政外交政策措施遭到美国内外较为强烈的批评和反对,引起美国与一些国家关系的紧张甚至对立.特朗普修建“隔离墙”并要求墨西哥为此“埋单”的行径遭到墨政府和社会的批评和反对,墨西哥总统取消了对美国的访问.批评北约“过时”等言论引起盟国的担忧,要求盟国提高军费开支的主张受到盟国普遍的抵制.贸易保护主义的主张使全世界担心世界经济发展和经济秩序的前景及与美国的“贸易战”可能难以避免.
三是造成美国国内、政府内部的纷乱.对奥巴马医改、“禁穆令”、预算案、对媒体的敌视等方面的政策措施不但遭到国会党人的普遍反对和抵制,而且也遭到国内共和党领袖及主要议员的批评；特朗普当选后挑选的第一个主要官员、总统国家安全事务助理弗林在就任不到一个月就黯然离职,成为美国历史上最短命的高级官员（总统顾问）.
四是特朗普政府与美国主流媒体关系极度紧张,甚至对立,形成相互批评、指责、攻击的氛围,这在美国历史上是少有的.特朗普从当选第一天起,就不断有民众在全美各地、游行、集会,反对特朗普及各种政策措施.执政尚未开始、执政初期就引起民众较多的反对在美国历史上少有,总统执政一开始的民意支持率也是历史上几乎最低.
特朗普执政的趋向
按其个人意志、思想、政策倾向及个人风格,特朗普“新政”必会持续.但随着其新政不断展开,特朗普政府在国内外受到的牵制也将增强,“特朗普新政”在美国和世界能走多远非常不确定,也不乐观；但其对美国和世界已经造成极大影响,今后还可能加大、增强.
第一,特朗普政府在国内受到严格的制度制约.美国是个极为成熟、稳定的国家和社会,政治、经济、内政、外交各个方面有完整严格的制度,包括总统和政府成员在内的所有人都无法突破.这一制度和制约来自国会、司法系统与行政部门的“三权分立、相互制衡”的体制,也来自于媒体、利益集团、公众等社会方面的制约.特朗普总统及政府在这一历史悠久、体系完整、成熟的制度框架内执政、施政,自由权有限,行动有限.这是特朗普在当选后去白宫与奥巴马总统见面时对方给他的主要忠告,需要其亲自体验才能真正体会得到.
特朗普已经受到这一制度的严厉约束,甚至严重碰壁,苦不堪言.第一次“限穆令”被位于西雅图的联邦地方法院法官否决.特朗普及其政府吸取教训,小心谨慎地对第一次行政命令内容作出较大修改.但在第二次发布“禁穆令”后,又遭到夏威夷和马里兰两个联邦地方法院法官的否决,行政命令无法落实执行.小小的联邦地方法院法官可以否决联邦总统的命令,这就是美国的制度.特朗普气急败坏,指示联邦司法部向联邦上诉/ 巡回法院上诉,但又被位于旧金山的联邦上诉/ 巡回法院驳回.特朗普政府决定再向联邦最高法院申述,但前景不见得更好.此事制约因素有三：一是最高法院是否决定受理；二是即使最高法院最终决定受理,时间会拖很长；三是最高法院最终的裁决并不必然会有利于特朗普政府.
美国国会的制约才刚刚开始.美国国会两院现在为共和党控制,但在总统竞选中,国会共和党领袖和主要议员都较为抵制特朗普,有的甚至要求他退选.同为共和党人,特朗普与国会共和党人在加强军备、减少税收和监管、改变奥巴马医改、促进企业和经济发展等方面有些共同立场,但也有不少重大分歧.如共和党人都同意减税、减少政府开支,但具体减什么、预算中增加什么则有很大的不同和争议,因这涉及所代表的选区的利益；共和党也主张加强美国的安全和边境控制,但对公然限制一些伊斯兰国家的民众多数共和党人并不支持.特朗普还在执政初期,国会共和党领袖及议员暂时对本党新总统还较为客气,较为克制,但随着时间的推移和预算、开支等重大议案在国会开始讨论、争论的展开,国会共和党人对特朗普的“关照”不会再持久.2017 年3 月24 日,特朗普总统和共和党籍众议院议长保罗· 瑞安会面,被迫决定暂时放弃在国会推动取代“奥巴马医改”法案的新的《美国医保法》的通过,原因是众议院所有党议员坚决反对,32 名共和党众议员表示反对或不参加,这样众议院就无法获得法案通过的多数票.特朗普和共和党在国内政策方面第一个重大立法日程遭遇失败.
此外,国会的党少数也不是毫无作为.尤其在参议院,党与共和党是42︰48,共和党并不具有在一些重大议案表决时需要的60 票的多数.因此,单是参议院中的党人就具有否决特朗普重大倡议的能力.
第二,特朗普仍受美国社会精英和舆论的制约.特朗普是以“反体制、反精英”当选总统和执政的,目前看来他仍在延续这一特征.美国政界和社会精英绝大多数仍然反对特朗普、反对其多数政策主张.这些人在一对一权力上不如总统,但合在一起的作用和影响仍然巨大.这些体制内的精英包括国会议员、法官、政府内的工作人员、大企业家和专家学者等.单是包括联邦调查局、国家安全局、情报局等在内的政府内精英就足以有能力、有办法给特朗普总统制造障碍,特朗普已经充分领教了这一点并表示愤愤不平,但又无可奈何.如美国情报、门不断“透露”出的特朗普内阁成员、主要顾问及总统本人的“通俄”消息,[2] 门和国会对此持续的调查等对特朗普政府及执政而言是重大的打击和挫折.
特朗普一直与美国主流媒体处于对立、对抗之中.执政后又攻击美主流媒体是“人民的公敌”.特朗普可以给主流媒体造成些不便,但主流媒体也可以不停地诋毁他,挖掘、暴露其各种丑闻.主流媒体的地位、作用、影响并没有消失,仍可以持续不断地给特朗普执政带来干扰和破坏.
第三,国际上的制约.美国是世界上最强大的国家,美国的内政外交当然对世界有重大的影响.同时,现在早已不是美国能左右世界的时代,世界各国也有不小的能力牵制美国新政府的政策走向.特朗普给人的印象是他反对全球化、反对自由贸易、反对多边主义、反盟国,但他无法在这些方面走得太远.他的反盟国倾向已不得不改变,美国不可能真正退出多边机构,离开自由贸易和全球化美国也无法生存和发展.因此,他的这些倾向和主张受到国内外强大的抵制和反对,其内容和声势必然会逐步减退.
特朗普新政的影响
特朗普新政势头已经在逐步消减,但不会消失.美国新政府在内政外交一些方面仍可以和可能采取一些重大政策措施,这些政策措施当然会对美国和世界产生较大的影响.
在内政方面,特朗普新政下一步重大日程是出台新的预算、一万亿美元基础设施计划、减税、修改金融法和修改奥巴马医疗改革法.这些重大内政日程每一项都不容易改变,都必然引起极大的争议,会遇到强烈抵制和反对,最后有多少能成功、多大程度被改变是非常不确定的.
在这些重大日程中,减税可能相对容易.但减税就要减少联邦政府开支,那就非常不易了.花钱加强美国基础设施大家都同意,但资金来源是个大难题.修改奥巴马政府时期国会通过的金融和医疗两大法案会遭到国会党人的全力反对和抵制.而且留给特朗普的时间并不充裕,2018 年国会中期选举共和党可能难以保持两院多数,而一旦失去两院中任何一院,特朗普后几年执政的难度就不会亚于奥巴马过去多年的艰难岁月.
内政的趋向是越来越难、越来越受到牵制、越来越成不了多少事,那就只能把更多的精力用于外交方面.这是过去几乎所有美国总统都走过的道路.因为总统有这个权力和优势.美国宪法和制度把内政权主要给了国会,没有给总统及他所领导的行政部门,但把外交权则主要给了总统.作为国家元首和政府首脑及武装部队总司令,总统在外交、安全事务上有广泛的权力和行动能力,国会、司法系统等有些牵制,但难以真正和及时实施.因此可以预测,随着特朗普在国内施政难度的增加,特别想大有作为的特朗普总统将会在外交安全方面有更多的言行和作为.
特朗普一直想改善与俄罗斯的关系,但能否突破美国国内普遍的、长期的、强大的反俄思维的限制是一大难题,加上他头上仍悬有被调查“通俄”的达摩克利斯之剑,特朗普必须在对俄关系上谨慎再谨慎.
对外经贸关系是特朗普新政可能大有作为的领域.总统有权终止一些贸易谈判和协定,有权开展新的谈判,签订新的协议,当然有些要经过参议院最后批准.特朗普显示出反对多边贸易协定与安排、乐于双边谈判和协定的倾向,因为在双边关系中美国最强大,可以提出更多要求,迫使对方让步.因此可以预计,随着特朗普政府放弃、修改一些多边贸易安排,美国会全力进行众多的双边贸易谈判,包括与英国、日本、中国等；而在谈判中美国会强有力地坚持主张美国的利益和要求,给其他国家更大的压力和威胁,迫使其他国家做更多、更大的让步.
在中东和朝鲜问题上,特朗普是想采取更加强硬的政策和立场,但能做的有限.在伊朗核协定、巴以冲突问题上,特朗普政府已软化了立场.特朗普发誓要对伊斯兰恐怖势力实施更加严厉的打击,但美国是否会直接实施打击和出动地面部队？恐怕最终只是加大对伊拉克等“前线国家”的各方面支持而已.
对朝鲜,蒂勒森国务卿说过去二十多年的政策已经失败,[3] 但特朗普政府能有什么新政策？无非是加大制裁和军事威慑,并要求中国全力、全面制裁朝鲜.同时,也不能排除个性突出、要做大事的特朗普总统对朝鲜采取重大军事行动的可能.
对中国,此次台湾问题试水基本结束,特朗普确知想改变和交换“一个中国政策”不可行.但对美国政府继续对台军售、发展与台湾关系等方面,中国要保持警惕和反对.中美下一个主要矛盾、冲突的领域很可能是经贸领域.特朗普竞选时宣称当总统第一天就要宣布中国为汇率操纵国、对中国输美产品增加45% 的关税的承诺还没有成为政策,看来也难以成为政策.但美国在经贸问题上对中国的压力肯定要加大,两国在该领域的矛盾摩擦会加剧.
南海是中美之间矛盾、对立可能会加剧的另一个领域.特朗普政府不会继续说亚太“再平衡”战略,但不等于不再继续做,不等于美国会改变对中国的制约、平衡和防范,而南海是实施这一战略的重要领域.对此,中国也必须加强预案和各方面的应对.
（作者系清华大学公共管理学院教授,博士生导师）
（编辑：徐海娜）
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参考文献：
1、 特朗普政府《美国国家安全战略报告》对华影响与 内容提要 新美国国家安全战略报告集中体现了特朗普政府新的战略思维,主要有四个特点,即务实主义、功利主义、新型多边主义和孤立主义苗头；同时有三个动向值得关注,即重视印太地区、强调对华竞争以及消极应对朝核.
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