论文跨域治理视角下中国国际警务合作，该文是中国国际有关在职研究生论文范文跟域治理视角和警务和研究有关开题报告范文.
摘 要：中国十九大报告提出了共商共建共享的全球治理观,随着全球化趋势的不断深入,安全领域的国际生态环境也发生了深刻的变化,各国相互依存的程度和范围不断扩展和深化,安全领域的合作越来越得到世界各国的关注与重视,全球安全治理已成为世界各国的共识,加强国际间的警务合作是全球安全治理的重要内容.本文利用跨域治理理论分析的全球安全治理背景下中国国际警务合作的治理主体、治理对象以及治理的影响因素等问题,从完善警务合作的多元化主体框架、拓宽警务合作的信息交流平台与途径、构建良好和谐的警务合作环境等方面提出了加强中国国际警务合作的对策选择.
关键词：全球安全治理；国际警务合作；跨域治理
中图分类号：D2 文献标识码：A 文章编号：1002－3240（2018）05－0137－06
全球治理,是对国际合作网络的管理,通过多个国家之间、多种行为体之间的协调、沟通与达成共识,进而通过集体行为的方式促成多领域合作,已经成为当前世界政治的主流.[1]近年来,随着全球化趋势的不断深入,国际安全环境也发生了深刻的变化,安全领域的合作越来越受到世界各国的关注与重视.2017 年9 月26 日,总书记在国际刑警组织第86 届全体大会上发表的主旨演讲中指出“当今世界,安全问题的联动性、跨国性、多样性更加突出.安全问题是事关人类前途命运的重大问题.”并提出“中国愿同各国政府及其执法机构、各国际组织一道,高举合作、创新、法治、共赢的旗帜,加强警务和安全方面合作,共同构建普遍安全的人类命运共同体.”[2]总书记在此次演讲中强调了全球安全治理理念,从安全的角度对全球治理进行阐述,并指出了警务和安全方面的合作是解决安全问题的主要途径.在世界各国联系日趋紧密的今天,安全问题作为全球化问题之一,他们的解决需要多边的联合行动,更多地建立在合作基础上的全球政策规划和制度安排.[3]因此,全球化安全问题的治理难以依靠单一的国家或者国家内的单一主体来有效实现治理目标,需要运用跨域治理理论,寻求多元主体在平等的基础上进行跨域警务合作,把全球安全治理作为我国国际警务合作的指导思想和核心内容,对我国国际警务合作的机制和政策进行疏通、衔接和拓展,以应对当前全球化安全问题的新形势,满足公共安全跨域治理的紧迫需求.
一、全球安全治理背景下我国国际警务合作的跨域治理理论分析
跨域治理是当前公共管理学治理理论的重要组成部分和新的领域,在理论界有着不同的释义,比较典型的有以下几种理解.林水波、李长晏（2005）认为跨域治理是指两个或者两个以上的不同部门、团体和行政区,因彼此间的业务、功能或疆界相连及重叠而逐渐模糊,导致权责不明、无人管理与跨部门问题发生时,藉由公部门、私部门以及非营利组合,透过协力治理、社会参与、公私合伙或契约协定等联络方式,以解决棘手难以处理的问题.[4]丁煌、叶汉雄（2013）认为跨域治理是指为了应对跨区域、跨部门、跨领域的社会公共事务和公共问题,政府、私人部门、非营利组织、社会公众等治理主体携手合作,建立伙伴关系,综合运用法律规章、公共政策、行业规范、对话协商等治理工具,共同发挥治理作用的持续过程.[5]由于国际警务合作已经超出了一国的范围,涉及两国或者多国的国际事务,跨国、跨区域的问题则需要多国多元主体来共同协商解决.在全球安全治理背景下,运用跨域治理理论来分析解决我国国际警务合作中遇到的问题是当前国际安全形势下的必然选择.本文主要从跨域治理的三个方面进行分析,即国际警务合作的治理主体、治理对象和治理的影响因素.
（一）我国国际警务合作的治理主体.跨域治理强调主体的多元化,各治理主体在平等的基础上,通过发挥自身的优势来实现治理的合力,实现跨域公共事务的有效治理.跨域治理是实现全球安全治理的一个有效途径.总书记指出：“完善全球安全治理体系,需要各国政府和国际组织及专门力量发挥积极作用,也需要社会各方面共同参与,不断提高全球安全治理的整体性和协同性.”[2]国际警务合作的主体核心是国际组织和各国政府公共安全职能部门,但这并非国际警务合作的唯一主体,还包括涵盖政府部门之外的其他非政府组织甚至是个人.如果社会组织、非政府组织、区域性的政治组织等被排除在全球治理的含义之外,那么全球治理的形式和动力将得不到适当的理解.[6]
（二）国际警务合作的治理对象.跨域治理理论的提出正是由于信息的加速传递促进了人们联系的密切,由此出现了大量跨区域、跨领域的公共问题,而仅仅依靠单一的行政体制或者主体无法有效的解决跨区域的公共问题.正是在面对这样跨区域的公共议题中跨域治理理论被提上了议事日程.国际警务合作的对象是指由合作主体所作用的各种对象的总和,及各种威胁到人类公共安全各种安全问题的总和.在这里主要是指正在影响或者是有可能影响到人类公共安全的全球性安全问题.总书记在谈及全球安全问题时指出,“全球安全问题的内涵和外延正在不断拓展,传统犯罪在互联网和新媒体的作用下翻陈出新,电信诈骗、金融诈骗等新型犯罪大量滋生,跨国有组织犯罪日趋升级,难民危机愈演愈烈,网络攻击、网络窃密已经成为危害各国安全的突出问题.各种安全问题相互交织、相互作用,解决起来难度更大.”[2]当前,出现了恐怖主义、跨国有组织犯罪、网络犯罪、新型犯罪等威胁国家安全、影响社会稳定和人民生命财产安全的诸多安全问题,国际警务合作的治理对象呈现出多样性和复杂性.
（三）国际警务合作的治理影响因素.警务合作不管是在总体上还是在业务上都在不断的改善,但是这并不意味着都能够一直进展顺利.影响到国际警务合作的因素很多,比较典型的主要有政治因素、制度因素、经济因素、社会文化因素等,它们不仅影响着国际警务合作的深度和广度,而且也直接影响着国际警务合作是否达到预期的政策目标与效果.
二、我国国际警务合作的跨域治理现状解析
我国参与国际警务合作的时间不长,合作的范围多是国际警务执法方面的合作,合作方式较为单一,且主要是通过与他国签订合作协议和口头协议的方式来进行跨域合作,跨域警务合作的程度有待加强.
(一)我国国际警务合作的治理主体分析
任何一个目标或者任务落实到根本上,都是需要行为主体人,即政策的主体来实现和完成.国际警务合作需要政策得以贯彻落实来达到解决国际间以及各相关国家的安全问题.就我国而言,国际警务合作的政策主体主要包含三个方面,一是国际组织,二是政府公共安全治理体系,三是非政府组织和个人.
1．警务合作的国际组织.目前世界上活跃的国际合作组织包括国际刑警组织、国际协会、世界会议、联合防止犯罪会议等等,其中国际刑警组织是一个成员国政府之间有关刑事合作的全球性专业国际组织,在世界范围内协调、预防和打击国际刑事犯罪.[7]中国自1984 年恢复在国际刑警组织合法席位以来,恪守国际刑警组织宗旨,遵循国际刑警组织章程,不断深化同国际刑警组织及其成员国警方执法安全合作,为维护世界安全稳出了贡献.[2]目前,我国已经形成了一个以国际刑警组织中国国家中心局为核心的内外结合的组织模式.（见图一）
2．国际警务合作的政府公共安全治理组织体系.目前我国已经形成了以机关为核心,政府其他相关职能部门组成的综合性治理组织体系.我国的国际警务合作基本模式是以领导－国际合作部门协调－各级机关业务部门对口合作的多层级警务合作模式.（见图二）
3．参与国际警务合作的非政府组织和个人.国际警务合作必然是以国际组织和政府部门为主导,尤其是涉及到政府职权的实施和政府职能的实现,政府相关职能部门责无旁贷.而在一些警务合作中,非政府组织和个人也是实现国际警务合作政策目标的辅助力量.例如在灾难事故的国际警务合作中,一些非政府组织或个人在人道主义援助等方面发挥着积极地作用,而在公共安全信息的收集方面也离不开社会力量的支持.（二）我国国际警务合作的治理对象分析国家之间的警务合作就是基于跨国犯罪这一社会问题的存在而形成的,它是各国进行国际交往的主要内容之一.[7]到了现代,国际警务合作就是要解决危害到一个乃至多个国家的国际性公共安全问题,而其中的核心问题依然是跨国犯罪.现阶段,影响国际公共安全的跨国犯罪愈演愈烈,制毒贩毒、恐怖主义、非法移民等跨国犯罪活动日益猖獗.警务合作的最终目的就是打击跨国犯罪,维护公共安全,营造一个良好的国际环境.当前,随着大数据时代的来临,国际交往日益频繁,信息流动速度非常之快,在国际警务合作背景下,影响我国公共安全的各种跨国犯罪呈现出如下特点.
1．国内国外犯罪势力相互勾结,相互影响,倾向区域化.随着全球化思想的深入加剧,人们的思维方式已经随着全球化的发展逐渐拓宽,不再仅仅局限于国内,而是把犯罪空间拓展到了国外.例如在我国,宗教极端势力与暴力恐怖势力相互勾结制造的残忍的暴恐事件,有西藏拉萨“3·14”打砸抢烧严重暴力犯罪事件、云南昆明“3·01”严重暴力恐怖袭击案、广西凭祥“4·18”暴恐事件、广西防城港“8·30”暴恐案等.恐怖主义的源头设在国外,暴恐份子乘机利用我国复杂的边疆区位条件,逐渐建立了一条西南地区与境外偷渡出入境的通道.暴恐份子从西南边疆出境辗转进入“伊斯兰国”控制区参加“圣战”.其中部分人辗转到了南亚,加入境外“东伊运”等恐怖组织的训练营.他们的最终目的是回到中国发展恐怖组织,实施暴力恐怖活动.
2．跨国的新型高科技犯罪呈上升态势.与传统的跨国犯罪相比,目前新型的高科技犯罪在跨国犯罪中所占比重越来越大,危害也越来越严重.我国与国际互联网相连接的网络管理中心有95％左右的网站不同程度地遭到过境内外“”的攻击或侵入,银行、金融和证券机构成为“”攻击的重点.[8]与此同时,随着人们对信息化的依赖程度提高,各种网络犯罪也层出不穷.如今人们使用网上银行、支付宝、微信等进行交易以及购买的用户日益增多,统计显示,ATM、网上银行、手机银行这类主要依靠网络的电子银行对我国银行传统渠道的替代率超过60％.[9]通过高科技的手段对、护照甚至是进行伪造,仿真程度很高.
3．跨国犯罪趋向于有组织化.全球体化的不断加速,犯罪分子不再局限于本国国内作案,而是把目标扩展到了境外,寻找新的领域和异国伙伴.跨国犯罪组织化程度越来越高,跨国犯罪不再是单个人实施的违法行为,往往是人数众多的团伙有组织的犯罪,且分布在世界上不同的国家和地区,进行统筹管理,周密计划.而且犯罪的每一个细节都经过周密的筹划和部署,有专人专项负责.这些人中很多都有良好的教育背景,对科学技术手段比较精通,了解法律程序和条文,善于钻法律的漏洞和空子.
(三)我国国际警务合作的治理影响因素分析
各个国家和人们对于安全渴望是一致的,这是国际警务合作得以实现的基础,但是“由于不同的组织架构、文化、技术、司法程序、政策以及政治之间本质上存在着不兼容性,参与合作体系的一国机构面对着数不清的障碍.”影响我国国际警务合作的治理因素主要有以下几个方面：
1．政治因素.政治体制的差异是国际警务合作的直接障碍.由于各国政治体制的不同,体制必然相应存在着质的区别,我国在参与国际警务合作中存在很多来之政治方面的矛盾和障碍.例如在反恐的国际合作方面,由于各个国家的政治体制和意思形态上的差异,往往导致对待恐怖主义的认识和态度存在着很大差异,这种差异直接或间接地造成了涉恐人、财、物、信息等执法合作的壁垒.
2．制度因素.在国际制度方面,完善的国际制度能够较好的为各国处理跨国犯罪以及国际纠纷提供一个很好的解决渠道和平台,“全球公共问题的管理需要国际制度,离不开国际制度的作用”.[10]但是我国参与国际警务合作与其它国家主要是通过签署国际条约、双边协定和区域协定,这些只是原则上总体上的一个规定,没有明确具体的实施细则,法律效力不高.在实际的执行过程中,不可避免地会出现各种矛盾和冲突,存在着诸多的现实问题.与此同时,各国法律制度存在的不兼容性也是国际执法合作的瓶颈.“欧盟成员国之间广泛存在差异的资源和互不相容的法律以及程序体制相对削弱了合作的连续性和系统性.”我国在国际警务合作的过程中也出现了由于法律和程序的不兼容而带来的一些矛盾和问题,降低了合作的质量.
3．经济因素.经济发展水平不平衡,影响着国际警务合作的范畴和成效.经济发展水平较高的国家,无论是政府的行政能力、执法水平,还是公民的整体素质普遍较高,可以提升警务合作的效能.反之,经济发展水平较低的国家和地区,在开展警务合作时往往受到当地经济水平低下的限制,出现政府行政能力、执法水平相对较弱的现象.在警务合作过程中会受到与经济水平相关的各种因素的制约.
4．社会文化因素.当今世界,各个国家都经过长期的历史沉淀形成了自身独特的民族文化,而很多国际性的安全问题都与民族文化息息相关.例如在恐怖主义问题上,一些信奉伊斯兰教的国家与其他国家由于宗教文化的差异,对恐怖主义涉及到的宗教文化问题的理解与其他国家有所区别,在进行反恐怖主义国际执法合作过程中,文化隔阂也阻滞了警务合作的深入开展.
三、全球安全治理背景下加强我国国际警务合作的对策选择
自九十年代以来,全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的社会环境,社会关系也日益复杂,各国之间相互依存的程度也在不断地加深,范围不断扩大.[3]维护公共安全是全人类的共同目标,但是随着经济全球化的日益加剧,恐怖主义、毒品、跨国网络犯罪等在全球范围内相互交融和渗透,国际性有组织犯罪活动倾向职业化,国际性犯罪形势严峻,跨境公共安全问题日益凸显,已成为全球性的公共安全问题.仅仅依靠一个国家来独立解决跨境犯罪问题的做法已经无法跟上犯罪形势变化复杂的速度,必须寻求他国的协助和各国的共同努力.总书记指出“我们应该积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路.”我国要搭建一个安全合作的新架构,就需要结合现在的形势,加强国际警务合作.
（一）以“合作共赢”为核心,完善警务合作的多元化主体框架
跨域治理主体之间是平等协商的关系,各主体之间相互配合,形成合力,着手共同解决跨域难题.一是加大警务合作国际组织的参与度.我国近年来参与国际组织的国际警务合作成绩斐然,尤其是中国副部长孟宏伟2016 年11 月当选国际刑警组织主席,体现了国际刑警组织乃至国际社会对我国法治国家地位的认可.我国应当在现有的基础上,进一步提高在国际组织中参与警务合作的广度和深度,与国际刑警组织各成员国进行全方位执法安全合作,共同应对各类突出的犯罪问题,为维护国际和地区安全稳定作出应有贡献.
二是协调我国国际警务合作政府职能部门的关系.首先是要明确各级国际合作部门的职责和权限.国际合作部门是国际警务合作的协调组织,在国际警务合作中发挥着重要的枢纽作用.目前,我国在国际合作处部门的设置上存在着“小部门、大职责”的问题.例如在省级机关,国际合作部门一般设置为厅办公室的下属部门,远低于它所协调的治安、刑侦等部门的级别,这种现象容易造成职责履行不顺畅.因此,要通过机构改革或者建章立制等途径,确保国际合作部门的职责、权限相统一,保证其发挥应有的作用.二是警务合作的相关部门要相互配合,形成合力.一般情况下,每一项国际警务合作都不是单一警种或者单一部门可以完成的.例如边境管控问题,涉及到侦查、治安、出入境、反恐、人口管理等各相关业务部门,各个部门不应相互推诿,而应相互协作配合,形成合力,才能使边境管控的国际警务合作取得成效.
三是引导和鼓励非政府组织和个人参与警务合作.国际组织,国家,公司乃至个人都是警务合作的主体,要整合多元化的国际警务合作主体,实现多元合力.非国家行为主体在国际安全合作中的地位较为脆弱.[11]在国际警务合作中,国家行为主体是警务合作毋庸置疑的重心,而非政府组织和个人等非国家行为主体的参与,可以成为警务合作最直接和最有利的补充力量.例如在边疆地区治安防控体系建设中,就必须要依靠广泛的社会和群众基础.因此,在国际警务合作中,要充分考虑非国际行为主体的特点和作用,把他们作为提高警务合作效能的重要辅助力量.
(二)以跨国安全问题为导向,拓宽警务合作的信息交流平台与途径
国家以及部门之间相互利益的冲突是形成信息壁垒的主要因素.利益是任何国家或者组织行动的根本出发点和落脚点,各个国家可能出于对本国利益的考虑和维护,不愿意甚至反对各国警务情报信息的传递.警务合作主体的不合作导致了本可以由国际刑警组织扩散到所有成员国的大量信息从未离开过当地局的数据库.在警务合作中,国家在面对外部环境时缺少一致性,国家内部之间各警种之间存在着竞争,系统内部各部门或者单位可能由于本部门或者本单位甚至个人出于自己利益的考虑,产生利益冲突.当一个部门需要另一个部门提供情报信息或者是侦察情报时,另一个部门可能就会犹豫甚至不愿意去提供自己辛苦获得的情报.因为他们不愿意把自己辛苦获得的情报分享给他人,让他人利用别人辛苦劳动的成果去取得荣誉.这样难免会带来重复调查,造成信息资源和警务资源浪费.不同部门之间力量的竞争会导致工作的重复和效率的低下.
如果机关各警种都去一线调查同一件事情,而不是把调查的碎片线索分析整合成有用的情报,势必会造成人力的浪费和信息的交叉,从而造成了情报信息获取的不确定性.“这种碎片化的警务模式,各个机构都进行执法,在判断上就会出现较显著的偏差.”在大数据时代,政府是最大的信息资源生产者和拥有者,其所存储的包括统计、税收、预算、土地、就业、气象、治安、道路等数据都是所有数据中规模最大、质量最高的.要利用先进的技术来分析,保证情报信息的共享.要防止各国的情报机构信息不共享,产生“烟囱”效应,使得各国的情报共享产生隔阂.大数据时代的信息数据发展速度惊人,我国应努力推进情报信息共享平台建设,使各个与国外合作的零散的合作协议变得有序而系统起来.从反恐怖主义、打击制毒贩毒、拐卖人口到出入境管理等,要建立专门的信息管理和协调机构,专门负责与国外的文件传递与情报信息的收集、分析和研判,组建分支的信息管理系统,再形成各自的信息资料库,专人负责和管理信息的传递与维护,实现信息的及时调取,方便与国外警务信息进行专项对接,防止资源浪费和重复建设,提高合作效率.
（三）以“互信互助”为基础,构建良好和谐的警务合作环境
国际警务合作在政治领导下完成,政治领导力影响了国际警务合作的结构形式和系统.在这样一个范式中,警务合作的驱动力来自过去及当前的外交关系、国家主体间的互信互助、共同的法律框架以及相类似的安全问题.一是在政治层面,把信任作为打破政治体制隔阂的基石.首先,国际警务合作的基础是共同利益.利益是行为的动力,各国作为行为利益的主体,在合作上应该在寻找共同利益中进行合作,有了共同利益才会有国家间的合作.才能保障政策的持续有效.其次,缺少信任是警务合作的障碍.信任是相对脆弱的,也是比较困难的.加强警务合作主体之间的沟通和协调,避免各个主体之间的冲突,在这个基础上建立相应的警务协调机制,对于我国的国际警务合作是个好的选择.
二是在法律制度层面,建立起层次分明、兼容性强的国际警务合作法律制度体系.“全球公共问题的管理需要国际制度,离不开国际制度的作用.”目前,我国与许多其他国家的跨国合作多数是以协议或者口头的形式,而以正式的法律或者规则、章程等形式确立的较少,这对于政策的延续性和法律效力的维护都产生了不利的影响,也阻碍了后续政策的相继出台和补充.政府应该根据我国国情和公共安全形势的需要,在与其他国家制定各种形式的制度规则的同时,制定出我国参与国际警务合作的相关法律、政策和制度,进一步拓展和完善现有法律制度体系,形成常态化的长效机制.
结语
国际警务合作加深了我国公共安全的国际合作力度,促进了公共安全领域跨境合作的政策拓展.在尊重各国国情的基础上谋求进一步的国际警务合作与发展,加深在国际合作领域的深度和广度,共同打击跨国犯罪等违法行为,为全球公共安全提供了更加有力的保障.
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