论文中国海洋生态保护整体性管理，该文是关于生态保护相关学术论文怎么写跟生态保护和海洋和整体性类论文范本.
石 歌1 朱坚真2
摘 要:中国海洋生态面临环境污染严重、管理部门不协调等问题,不符合陆海一体化管理的原则要求.文章梳理海洋生态保护的整体性管理内涵,实现海洋生态保护从单一管理向整体管理转型,从主体不对称向统筹协调转变势在必行.为此,需进一步完善海洋生态保护机制,健全海上执法队伍建设,统一海洋信息管理平台,建立国家级海洋生态公园.
关键词:海洋生态保护 陆海一体化 整体性管理
中图分类号：F205；P73
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）01-010-03
一、海洋生态保护的整体性管理势在必行
海洋总面积占地球表体总面积约71％,包含了地球上大约97％含水量.中国约有300万平方公里海洋面积,占将近中国总面积的1/4.海洋生态环境是海洋经济可持续发展的基础,良好的海洋环境不仅可以为人类提供良好的生存条件,而且可以促进海洋经济三次产业的健康良好发展.越恶化的海洋生态环境,不但会给人类的生存和生活带来极大的影响,而且还会危及海洋相关产业的发展,最重要的是海洋生态一旦被破坏往往不可逆转,不仅对海洋发展,对整个人类社会都是一种无法弥补的损失,我们必须要加强海洋生态保护的管理.
中国海洋生态保护的形势不容乐观,一直未能标本兼治.当前中国海洋生态保护措施,不能只停留在治标上,更要治本,这给我国当前海洋行政管理体制改革提出了新的发展要求.需要指出的是,我国政府管理的行政系统管理形式是管理的集权制度,地方政府和下级机关是各级机关的行政首长负责制.从本质上看,当前海洋生态管理系统不管是在还是地方管理上,仍没有突出整体性管理思维模式,主要是缺乏主体负责、协调各方、统筹全局的思想意识.
鉴于当前中国国情实际情况,本文主要是通过对我国海洋生态保护现状分析、梳理海洋生态保护部门管理执法现状和困境,进一步阐述当前海洋生态保护管理体制不足之处,结合当前海洋生态保护管理新形势、新理念,借助整体性管理理论及其理论应用知识工具,对我国海洋生态保护管理工作做一些深入探讨和研究,希望对后续海洋生态保护体制改革提供一些思路和方向.
二、中国海洋生态管理现状
1.海洋生态污染严重.随着中国人口增长,居民生活水平的提高和城镇化进程加快,加强海洋生态保护的紧迫性也越来越强.当前陆地排放污染源增多,陆地污染物排入海洋总量增加,污染形式越来越多样化,主要有居民生活用水排放污染、工业三废污染、沿海海洋工程建设污染等等.
中国2012年未达到第一类海水水质标准的海域面积为17万平方公里,高于2007—2011年15万平方公里的平均水平.海水水质为劣四类的近岸海域面积约6.8万平方公里,较上年增加2.4万平方公里.
近年我国海域生态环境质量公报数据显示：2013年,全国近岸海域水质显示级别为一般,监测的200条入海河流中,Ⅰ～Ⅲ类水质占46.0%,入海河流监测断面水质达标率为68.8%；2014年,全国监测的198个入海河流监测断面水质,其中Ⅰ～Ⅲ类水质占42.4%,水质达标率为68.3%；2015年,监测的195个入海河流监测断面中,Ⅰ～Ⅲ类水质占41.5%,水质达标率为65.6%.通过分析3年同类指标数据,我们对比发现Ⅰ～Ⅲ类水质占比逐年降低,入海水系污染度连年升高,水质达标率连年下降,且近两年污染速度明显加快.
国家海洋局《2015年中国海洋环境状况公报》显示：2015年冬季、春季、夏季和秋季,劣于第四类海水水质标准的海域面积分别为6.7万、5.2万、4.0万、6.3万平方公里.总体来看,我国海洋生态污染形势严峻,亟需采取措施,加强海洋生态保护管理.
2.海洋生态保护部门管理分散,不协调.中国海洋污染严重,主要原因是我国海洋保护部门“九龙治海”,缺乏统一协调的管理机制.我国海洋相关管理部门涉及到海监、海事、海巡、海关、渔政、边防海警、交通港航等近十多个部门,每个部门的管理内容和事务权限虽不尽相同,但又相互联系.部门间各自为政,自扫门前雪的传统观念根深蒂固,以为只是做好自己部门内事情就万事大吉.在海洋综合事务实际管理中,部门间不成系统,不顺畅,缺乏积极有效的沟通和协调以及部门间的共享机制,容易出现多头管理、职能交叉等弊端,甚至是遇事互相推诿、相互踢皮球等问题,造成海洋行政资源浪费.
此外,部门技术专业化程度相较于发达国家仍很低,相关保护监测设备、设施使用效率低、更新换代慢,技术落后陈旧,难以适应新时代海洋生态保护专业技术要求.而且我国海洋生态投入保护经费相对有限且分散不够集中,专门的针对性课题研究仍然偏少,相关部门投入研究的生态保护性监测深入度依旧不够,人员定编建制不合理,海洋生态保护技术人员专业性培训力度较低,这些都严重阻碍了当前中国海洋生态保护事业的健康发展.
通过对我国海洋生态保护工作的前期调研、预警、监测、管理、后续跟踪服务等系列流程的整合,无论是从海洋生态保护发展理念、制度建设、体制管理上,还是从海洋生态保护的具体专题研究上来看,我国与发达国家仍有较大差距急需弥补.
三、整体性治理内涵及在海洋生态管理中之实践
1.整体性治理内涵.整体性治理就是以公民需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合、责任为治理机制,对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合,不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合,为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理模式.整体性管理理论是站在一个宏观角度由内到外、由低到高、由小到大地解决系统性内部各关联问题的一套理论.这里强调的整体性是一种系统的整体、集中的整体、协调的整体、整合的整体、关联的整体、功能的整体、制度的整体,通过整体性全方位的管理,有效统筹各方面资源,在功能上、制度上、架构上形成凝聚效益,取得最大效率化管理效果.整体性管理强调的是一种协调性的整合,协调和整合缺一不可.
希克斯通过建立“层级、功能和部门三个维度组成的立方体模型”来解释一个整体系统性的内部交叉管理架构.这个三维模型抓住了整体性管理的主要着眼点和着力点,通过层级、功能和部门三者之间的关系协调整合,从而架构起整体性管理的框架模型.
整体性治理理论的精华在于可运作的协调性和有效合作的整体性,具有比较明显的跨界合作趋势,整体性管理理论在海洋生态保护管理的理念发展、制度设计和工作机制上均具有比较宽泛的实际应用.
2.整体性管理理论在海洋生态保护当中的应用分析.我国早期海洋生态保护职能管理混乱无序,缺乏统一性.在海洋生态保护中,我们要从单一的职能管理思维,逐渐转向形成一种整体性的一体化管理模式.
（1）单一的职能部门管理向生态保护整体性管理一体化的转变.陆地区域管理的固定性和部门交叉的弱相关性,在职能管理上不会有明显的职能重复.而当前海洋生态保护管理中这种管理分散、各自为政的局面,主要是由于职能管理过于分散,是属于一种相对分散型的管理体制,与陆地管理的形式存在很大的异质性,因为海洋有其本身专属的可流动性和不可替代性.
为了加强对我国海洋生态保护的有效管理,我们必须扭转思维观念,革新管理形式.如果每个职能部门只按照部门原有固定僵化的规章完成其职能,而不去考虑最终的实际效果,且处理过程中几乎很少协调和联系,整体性管理就无从谈起.现阶段,海洋生态保护管理部门之间权利和利益纠纷还普遍存在,靠其自身改革不可能完全有效落实,这就需要更高一级化的整体性管理去疏导和沟通,理顺并且定位好各部门之间职责和关系.
（2）海洋生态保护中各管理主体信息不对称到统筹协调的转变.海洋生态保护管理中的信息不对称,在涉海的政府部门之间、政府与海洋相关企业之间、政府与公众之间随处可见.有时各执法主体信息不对称会造成海洋职能部门在管理决断中容易出现片面狭隘的处理问题对策,这不单单会降低执法管理效率,甚至还会一定程度上阻碍海洋生态保护成果进步的步伐.鉴于此状况,我们要利用好目前先进的网络技术资源,加强对横向执法主体间的协调一体化和统筹整合,对纵向执法机构进行部门联系,进行上下一体化的梳理和整合再造,将海洋生态保护管理执法部门的管理力量一起集中起来,统一执法管理队伍.
四、海洋生态整体性管理改善措施
1.建立整合协调的海洋生态保护管理体制.对于分散型管理体制造成的当前种种问题,我们可以逐渐修正过渡为整体性治理,逐步解决当前海洋执法职能部门管理分散、效率不高的局面,这就亟需提高我国海洋生态保护整体性管理的水平.
中国应建立系统的、完善的海洋生态保护管理法规体系.当前我国现有涉海法规17部,联合国环境规划署和国际海事组织等国际组织制定的直接涉及海洋环保问题的规定已达70多个,但是我国宪法对海洋的相关论述没有只言片语,且我国涉海法律法规过于简单和宽泛,其中关于我国近海资源开发、深海资源开发、海洋综合管理领域的立法严重不足,而且已立法的专业度、深入度也亦有短板.当前现有法规对地方政府海洋部门职责,跨区域、跨部门冲突的解决,协调机制的适用,责任追究机制以及海陆生态保护的关系等方面也是空白,没有详细的规章约束,这也是造成当前我国海洋生态保护管理分散的原因.
2.建立统一的海上生态保护管理执法队伍.中国相关海洋管理部门众多,有海监、海事、海巡等十余个职能部门,民间称“九龙闹海”,每个部门负责的管理内容和事务权限虽不相同但又有紧密联系,根据我国现行体制和其职能负责归属以及相关法律规定,基本上当前各部门都是根据行业性质和职能归属来进行立法和执法.经过我国海洋执法现状分析发现,海洋生态保护执法部门间,管理执法职能重复、规章制度交叉、部门机构设置繁杂,经常会出现多头管理、海洋执法分散单一,容易出现执法不协调、管理混乱的情况.
这样多头分散的海上执法机构和体制,是不能适应21世纪我国海洋经济发展需要的.建立统一的海上生态保护管理执法队伍,一方面是为了提高海洋执法部门行政效率,另一方面是为了我国海洋生态资源可持续开发利用,和保护我国海洋权益、提升海洋国家安全的必要性.此前由于各部门的考核政策、归属利益不同,导致其执法过程中侧重点不一致,会降低海洋生态保护过程中执法管理效率和效果.
为保持海洋生态系统间的平衡,今后应针对陆上点源污染制定相应的总量控制目标指标体系和治理规划,从污染源头进行治理,构筑我国海洋生态污染海陆一体化调控模式.对于区域性的海洋生态保护工作,我们应当形成省市地方联合推动工作开展,防止各区域海洋生态保护出现分散型管理.在协调整合执法管理的基础上,针对生态资源信息交流,建立共享统一机制,及时了解各区域海洋生态保护具体情况.这样海洋执法部门就能从整体和系统上解决海洋生态保护分散问题,联防联控进行整体性海洋生态保护治理.
3.建立一体化生态资源信息系统管理平台.中国海洋生态资源信息管理化工作目前还很落后,还没有涉及到海洋生态保护流程体系的各个方面,大部分执法管理部门仍在使用老思维老方法进行管理,这不符合现代海洋生态保护管理一体化的要求.
我们一方面要认识到网络与信息技术在海洋生态保护管理中的重要作用,把信息化、网络化作为未来我国海洋生态保护管理工作的发展方向.另一方面,随着海洋经济的发展和人们海洋生态保护意识的提高,海洋生态保护管理中网络技术应用水平低的问题会逐渐改善,要加强网络信息技术在海洋生态保护管理中的应用,增加在海洋生态保护的中的应用,推进海洋生态科技创新,大力建设海洋生态农业.强化信息化技术开发与创新,综合利用多种信息传递手段,实现各种网络之间、海洋信息资料部门之间的计算机联网检索,逐步建成与现代海洋产业发展和管理相适应的、完善的海洋生态保护信息数据库.
4.创新海洋生态保护整体性管理——建立国家级海洋公园.建立国家级海洋公园是当前一种保护海洋生态资源的创新性措施,关系着海洋的健康和蓝色经济的振兴,对海洋生态整体性管理顺利实施起着至关重要的作用.自2011年国家海洋局公布首批国家级海洋公园以来,中国先后分5批批准建立了42个国家级海洋公园,2016年新增9个国家级海洋公园.至此,中国国家级海洋公园增至42个.
建立国家级海洋公园,有利于整体性保护和提高海洋资源的生态效益和社会效益,系统性地贯彻及运用了整体性管理思维,是一种综合性的海洋生态保护管理措施.海洋公园的建设丰富了海洋生态文明的内容,积极有效地保障了区域滨海、海岛及相关海域的完整,还能推进绿色开发建设,为海洋生物提供了良好地繁衍生息家园,有效地恢复和保护了相关海域生物多样性,构建了完善的生态网络.通过大力推进国家级海洋公园的建设,助力区域海洋经济多样化发展,必须要加强我国海洋生态保护整体性管理,这既是我国建设南海国际大通道、保障21世纪海上丝绸之路的重要相关配套内容,又是我国“一带一路”倡议顺利实施的基础保障.
[基金项目:湛江市科技计划项目“湛江对接东盟双向开放中的角色发挥和产业分工协作研究”(2016E02001)和“湛江对接琼州海峡通道产业合作及南方海谷建设规划研究”(2016E02002).
注释：
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（作者单位：1.广东海洋大学经济学院 广东湛江 524088；2.广东海洋大学海洋经济与管理研究中心 广东湛江 524025）
[作者简介：石歌（1990—）,男,河南人,硕士研究生,研究方向：农村与区域发展；朱坚真（1963—）,男,湖南人,博士生导师,博士,教授,广东省人文社会科学重点研究基地——海洋经济与管理研究中心主任,主要研究方向：海洋经济、区域经济.]
（责编：若佳）
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