论文权力转移背景下东盟多边外交战略的演变、特点与挑战，本文是有关战略参考文献格式范文跟多边外交和权力转移背景和东盟有关论文写作技巧范文.
摘 要：冷战后,东盟实施多边外交战略,采取多头和风险对冲等策略,在大国间开展平衡外交.东盟为提升多边外交的有效性,在加强自身能力建设的同时,通过主导多边合作机制增强与大国和国际组织的多边合作关系,加快实施海洋安全等各功能领域的行动计划,扩大和其他地区国际组织、国际机制之间的合作,提升其在亚太地区和全球性问题上的影响力,从而将以东盟为中心的点线体系结构构建成立体多维的体系结构.但东盟在大国间摇摆、内部协调不一致等问题会影响东盟多边外交战略的实施.在亚太地区大国均无力建立区域霸权的格局下,东盟虽无力解决大国间的纷争,但能在一定程度上防止大国紧张关系升级,发挥亚太地区国际关系过渡期的稳定阀的作用.
关键词：关键词：东盟；权力转移；多边外交；大国平衡
中图分类号：D814.1文献标识码：A文章编号：10039856(2018)02000112
在全球化不断推进的国际社会中,构建排他的区域性国际组织或合作机制已不合时宜.各区域国际组织在不断加强域内合作的同时,也在探索强化与大国的合作.无论是为了促进经济和社会发展,还是要实现地区和平与安全,东盟在建设政治安全、经济和社会文化三大共同体的过程中,深化域内合作和加强与大国的合作同等重要.大国间的权力转移以及随之而来的大国竞争正深刻地影响着亚太地区国际关系,东盟作为中小国家集团试图探索建立更加符合自身利益的亚太地区新秩序.东盟通过设立东盟地区论坛（ARF）、“10+1”、“10+3”、东亚峰会（EAS）、东盟防长扩大会议（ADMM+）等多边合作机制,不断加强与中美日印澳等大国在各功能领域的合作,建立起以其为中心的复杂的地区合作机制网络,并在上述机制中发挥主导作用.不过,东盟加强与大国的合作客观上使大国在亚太国际政治中的比重不断提高.大国竞争加剧时,东盟如何应对？新加坡的前高级外交官曾围绕这个问题展开激烈的争论.[1]硕认为小国应坚持小国的立场,谨慎对待涉及大国利益的重要问题.[2]比拉哈里·考西坎和王景荣等则认为,即便是小国,对于与本国利益密切相关的问题也要发出声音.如此新加坡才能受到国际社会的尊敬.在大国竞争中保持沉默并不明智,反而是危险的.[3]尚穆根也主张：“我国必须清楚并巧妙推进自己的外交利益,但过程中不应向他国‘屈膝磕头’.我国这个弹丸之地之所以能在国际舞台上赢得尊重,就是因为从不以‘小国’思维自认卑微.”[4]新加坡的前高级外交官们之所以会有此类争论,源于卡塔尔被周边的中东大国孤立；而中美日印澳等大国竞争的加剧使新加坡感受到巨大压力.[5]当前,围绕着亚太地区安全、经济合作、南海争端、国际规则、基础设施建设等诸多问题,东南亚成为大国博弈和竞争的重要舞台.[6]
迄今,学界针对东盟的对外关系开展了诸多研究.一些学者把东盟国家的外交战略逻辑与地位放在冷战后秩序变迁与成员国“弱者”身份的前提下进行探讨.[7]在研究亚太地区国际关系时,中小国家与大国的关系是一个不可忽视的因素.菊池努指出,东盟虽然实力较弱,但也会对大国关系和亚太地区国际关系的发展方向产生影响.肖欢容、张锡镇指出,东盟开展平衡外交是通过实现大国在东南亚的势力均衡,维护地区安全与稳定.安东尼认为,东盟构建了一系列以己为核心的区域机制框架,在议程倡议与理念引导方面发挥引领作用.李鼎新指出东盟以离岸“平衡手”的身份开展大国外交,最大限度地提升自身的博弈地位和战略利益.王玉主认为东盟通过对时局的充分把握,发挥自身作为区域国际组织的优势和能动性,谋求更有利的国际地位.魏玲、喻常森指出东盟的大国外交是平衡和网络构建,即本土规范扩散、国际规范本土化和大国社会化.李红认为在“东盟－东亚－亚太”的多层次地缘政治空间中,处于弱势的东盟通过提升网络*作用开展大国外交.韦红强调以东盟为中心、域外大国为借力的多层次的安全合作机制被东盟赋予了重要的安全意义.山影进认为东盟外交战略有不让大国参与和让各大国参与并相互牵制的两种考量,这两种线路并行不悖并延续至今.[8]上述研究成果为本文提供了有益参考.
对东盟而言,如何应对大国间的权力转移是其外交政策的重要课题,[9]这将在一定程度上左右亚太地区国际关系未来的走向.东盟出台的文件多次强调要保持其“中心性”,保持自身的独立自主和整体性,这反映了东盟多边外交战略的诉求.基于这一考量,东盟采取多头和风险对冲等策略,不断推出新的多边合作机制,在大国间开展平衡外交.本文在回顾东盟多边外交战略演变历程的基础上,针对当前亚太地区形势,探究东盟多边外交战略的指向、主要实施机制、成效及特点,并分析其面临的挑战以及对亚太国际关系发展所具有的重要意义.
一、东盟多边外交战略的演变
东南亚国家自独立以来,在大国竞争乃至对立的严峻环境中建设国家.1967年成立的东盟既是为了应对外部威胁,也是为了维持成员国的团结.[10]维系东盟成员国的纽带除了反帝反殖,还有对美国等大国垄断地区事务的焦虑以及保持独立自主的诉求.东盟成员国借助东盟与大国展开对话,先后和日本、美国、加拿大、澳大利亚等国建立对话伙伴国机制,[11]其目的在于通过加强东盟的整体性来提升自身的谈判能力,避免某个大国影响力独大,继而形成大国间的相互牵制.但是冷战期间东盟并不赞成多边合作机制.东盟20世纪70年代所倡导的“和平、自由和中立区”构想曾明确反对大国介入东南亚国际关系.东盟甚至认为,将大国排挤出东南亚能够实现本地区的和平与稳定.东盟反对日本提出的环太平洋经济圈构想以及美日澳设想的太平洋贸易发展组织,担心自身影响力由此而降低,继而损害东盟的整体性,使其成为美日等大国控制东南亚事务的工具.[12]
冷战后,亚太地区政治安全环境发生沧海桑田的变化,东盟认识到让大国参与本地区的合作进程是有利的,遂在维护其独立自主的同时,转而积极构建多边合作机制,甚至有意借助大国参与来构建自己所主导的新的地区秩序.[13]东盟国家虽然国情各异,但是都采取了加强与大国双边关系的多头策略,从而与东盟的多边外交战略里外配合、互为表里.据此,东盟利用对话伙伴国等机制,以“10+1”为主要抓手,大力拓展和加强与大国的关系.1994年,东盟创办ARF,该论坛是亚太地区首个政治安全对话多边机制,也是东盟多边外交战略的首次实践.[14]亚洲金融危机后,东盟发起建立“10+3”机制,推动东亚地区合作.2005年启动的EAS逐渐发展成为以东盟为中心的多边合作机制.以2006年召开的东盟防长会议（ADMM）为基础,2010年东盟邀请中国、美国、俄罗斯、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度等国参加ADMM+（见图1）.自2003年以来,东盟与中国、印度、日本、澳大利亚、新西兰和美国等国相继签署《东南亚友好合作条约》,
《东南亚友好合作条约》是1976年当时的东盟国家之间签署的条约,主要规定了尊重主权、互不干涉内政、和平解决争端、不使用武力等东盟国家的重要共识和原则,以维护东南亚的和平和秩序.20世纪90年代,新加入东盟的越南、老挝、缅甸和柬埔寨也在入盟之前签署这一条约,TAC成为新成员能否认同东盟价值观的一道门槛.参见ASEAN,TreatyofAmityandCooperationintheSoutheastAsia,Bali,Indonesia,24February1976,http://www.asean.org/treaty-amity-cooperation-southeast-asia-indonesia-24-february-1976/.促使大国接受东盟规范.在经济领域,东盟先与中国进行自贸区谈判,其后相继与日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度进行自贸区谈判,形成了以东盟为中心的自贸区网络.近年来,为了将“10+1”自贸区建成更强大的多边自贸区,东盟与上述6国就缔结《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）展开谈判,以东盟为中心的点线结构将由此演变为立体多维结构.[15]上述合作机制的出台展现了东盟通过实施多边外交战略不断升级与各大国关系的努力.
随着以东盟为中心的多边合作机制的构建以及东盟和大国关系的不断增强,东盟逐渐发展成为能够左右地区秩序的重要一极,正向把大国融入其所希望的地区秩序中这一目标迈进.东盟的上述策略来源于其独特的“大国平衡”外交理念.学界通常把“平衡”视作通过增强本国军事力量以及加强与他国军事合作来对抗新兴势力.但对东盟国家而言,“大国平衡”的含义有所不同：[16]一、大国已经深度介入东南亚国际关系；二、追求本国和平与繁荣时必须考虑大国的存在；三、在大国关系不透明的情况下,东盟国家要确保应对各种局面的灵活性；四、最能增强东盟国家谈判筹码的方式在于避免卷入大国竞争,与所有大国维持友好关系,形成大国多边均衡状态.2013年,时任印尼外长马尔迪提出“富有魅力的平衡”战略,这印证了东盟国家为实现上述目的所采取的策略.[17]
各大国给予东盟平衡战略不同程度的尊重.美国奥巴马政府出台“亚太再平衡”战略的目的之一就是加强对以东盟为中心的区域合作进程的介入力度.[18]特朗普执政以来,在外交政策发言中提及东盟的频率日益增多,不断邀请东盟国家领导人访美或参加东盟系列峰会等.[19]中国采取积极稳健的周边外交政策,通过建立战略合作伙伴关系、建设自由贸易区、共建“一带一路”以及成立亚洲基础设施投资银行等方式不断加强与东盟国家的关系.日本历来重视发展与东盟及东盟国家的双多边关系,在东盟发挥着独特的影响力.印度强调东盟在其“东进行动”战略中的核心位置.在大国间没有形成零和博弈的情况下,东盟成为联系大国的纽带,并发挥了增信释疑的重要作用.[20]
在东盟逐步占据亚太多边合作机制中心地位的过程中,东盟国家对构建东盟共同体的讨论日益活跃.1976年东盟发表《东盟协调一致宣言》,宣布构建东盟共同体.[21]2003年东盟发表《东盟第二协调一致宣言》,规定东盟共同体由安全、经济和社会文化三大共同体组成.[22]其后,东盟安全共同体改称东盟政治－安全共同体.在2009年出台的《东盟政治－安全共同体蓝图》（2015蓝图）中,东盟强调在大国关系网中维持其“中心性”以及构建以“10+1”和东盟为中心的多边合作机制的重要性.[23]这与2008年通过的《东盟宪章》所阐述的外交战略一致.在2015蓝图中,东盟确立了政治－安全共同体的三大支柱,即建设拥有共同价值和规范且以制度为基础的共同体,在地区综合安全上承担共同责任,具有凝聚力、和平、稳定且具活力的地区以及在一体化和相互依存的世界中保持活力和外向型的地区.[24]上述三大支柱体现了东盟在政治安全领域实施多边外交战略的明确路径.
二、东盟多边外交战略的指向
在实施多边外交战略的过程中,东盟需要维持其“中心性”,即在“亚太地区多边合作框架中发挥中心作用”.2007年1月东盟峰会发表的主席声明强调,“对于本地区、国家和人民所面临的挑战和机遇,我们决心不断提升我们的立场,以维持东盟的中心性,并成为地区性引领力量和卓有成效的能够集体应对的推动力量”.[25]在同年11月签署的《东盟宪章》第一条第十五款亦规定,“保持东盟中心性和积极的形象,体现其在与域外伙伴的合作关系中具备首屈一指的推动力,并在地区体系结构中展现其开放性、透明性以及包容性”.[26]在2010年3月发布的东盟峰会主席声明中,对于如何维持东盟的“中心性”亦有以下内容：“在正在形成的新的体系结构中,我们强调维持东盟中心作用的重要性及其决心.我们同意在两方面开展工作,即在重点加快东盟一体化和建设共同体的同时,加强东盟的对外关系,使其作为地区合作机制的推动力发挥应有的作用.我们强调必须与重要合作伙伴共同促进东盟的发展,对于重要的地区性问题和全球性问题形成东盟共通的立场和应对方法.我们同意,任何新的地区合作机制或议程原则上均是对现有多边机制和东盟中心性的有效补充,并且是在其基础上发展而来的”.[27]据此可知,“中心性”即东盟在ARF、“10+3”、EAS、ADMM+等多边合作机制中发挥中心作用和推动作用.此处的“中心作用”意味着东盟在多边合作机制的各级别会议、联合演习等活动中发挥引领作用；“推动作用”则是指以东盟为主导,根据东盟制定的行动规范来逐步发展和扩大多边合作机制.
2015年11月,东盟领导人会议宣布在同年底成立东盟三大共同体,并通过了愿景文件《东盟2025：携手前行》（2025蓝图）.[28]2025蓝图堪称2015蓝图的2.0升级版（如表1所示）,东盟多边外交战略得到全面更新.
首先,2025蓝图明确了东盟政治－安全共同体的4个支柱：第一,建设基于原则、以人为中心的共同体；第二,在和平、安全、稳定的地区中建设具有活力的共同体；第三,建设开放性共同体；第四,加强制度引导,成为在地区和国际等层面不断增大影响力的共同体.与2015蓝图的第一个支柱“拥有共同价值和规范且以制度为基础的共同体”相比,2025蓝图的第一个支柱根据东盟域内合作进展的成效制定了更为详细的行动计划,涵盖人权、、自由、法制等领域.其他3个支柱体现了东盟多边外交战略的目标指向.第三个支柱“开放性共同体”更体现了东盟多边外交战略的具体路径,包括加强和大国的合作,在不断发展的地区合作框架中加强东盟的中心性,以东盟共同的政策方针为基础对全球性问题发挥负责任的、建设性作用等项目,并为此制定了详细的行动计划.[29]
其次,2025蓝图强调在多边合作中加强东盟能力建设以及维持其中心性的必要性.在第三个支柱“开放性共同体”中明确提出要加强东盟整体性和中心性.在第二个支柱“在和平、安全、稳定的地区中建设具有活力的共同体”中,也一再强调东盟的中心性,作为加强东盟能力建设的一环,加强ARF主席国作用的内容亦被提及.ARF是东盟主导的地区合作机制之一,原则上由东盟国家轮流担任主席国,以达到由东盟主导论坛议程的目的.同样,在ADMM+中,也有加强东盟中心性的项目.[30]以东盟为中心的诸多多边合作机制是各大国参与亚太地区国际政治事务机制化的结果.据此,东盟国家进一步认识到增强自身发言权和影响力的重要性.
再次,2025蓝图宣布不仅要在东盟一体化进程和亚太地区内增强东盟的作用,也要在各种全球性问题上提升东盟的影响力,第三个支柱和第四个支柱均有提及.在第三个支柱中,为了能在全球性问题上做出贡献,有必要加强东盟的能力建设,具体包括以下行动计划：为了针对全球化进程中的重要问题提出解决路径或施加影响,需要坚持东盟共同的立场；在东盟联合声明中针对重要问题提出统一见解；促进东盟和其他多边机制之间的协调；加强东盟国家间的调整,在可能的情况下,以东盟的名义推举候选人在多边合作机制中担任重要职位.在第四个支柱中,要在国家层面、地区层面和国际层面进一步增强东盟的发言权.[31]
三、东盟多边外交战略的具体实践及其成效
就东盟多边外交战略整体而言,在以东盟为中心的各种合作机制中,东盟不仅要维持其中心性,还要推动制定东盟国家共同遵守的原则和规范,在和大国加强合作的同时不断扩大自身利益.换言之,东盟多边外交战略是对东盟迄今所采取的具体举措的一种事后承认.
在2015蓝图中,上述第三个支柱“在全球化和相互依赖的世界中成为主动且外向型的地区”从正面反映了东盟的中心性.为了夯实该支柱,东盟推出“加强东盟中心性”项目,并制定了具体的行动计划,即与对话伙伴国和其他大国利用“10+1”、“10+3”、EAS、ARF等多边合作机制开展合作,举办各级别会议,担任会议的主席国、议长或共同议长.[32]作为加强东盟中心性的一环,该文件还强调东盟国家要在对大国关系、地区和多边关系网络中进一步协调.在制定2015蓝图前,东盟就设立并举办了诸多高级别会议,诸如ARF、“10+1”和“10+3”领导人会议、EAS等,均以东盟为中心.定期举办部长级会议和领导人会议,并由东盟和东盟国家作为议长或主席国主导会议议程,这在一定程度上维持了东盟的中心性.
上述多边合作机制中,ARF和EAS较为典型地体现了东盟的“中心性”.目前,参与ARF的成员已经达到27个,其功能不仅仅是东盟成员国内部的对话、交流与协商,还扩展到与外部的安全合作和对话.ARF合作的水平不断提高,逐渐变成以行动为导向的论坛.从学术会议到一般性的工作营,从沙盘推演到实地演习等,ARF的合作领域和合作程度正逐渐扩大并日益深化.[33]进入21世纪以来,中国、日本和韩国先后提出与东盟共建关系紧密的东亚共同体等倡议,东盟对此欣然同意.但在正式举办EAS时,除了中、日、韩3国,东盟还邀请澳大利亚、新西兰和印度加入,将EAS变成各国领导人参与的外交论坛.东盟借此不仅维护了其协商一致的规范,坚持EAS的论坛性,还控制着EAS成员资格的门槛.东盟通过对多边合作机制的引导,在一定程度上有效化解了大国竞争,继而维护了东盟的中心性.[34]
自2015蓝图出台后,东盟先后主办ADMM+和有关海洋安全的东盟海事论坛扩大会议（EAMF）等,进一步巩固以东盟为中心的多边机制网络.ADMM+首次会议于2010年10月举行,后于2015年11月和2017年10月先后举办了第三次和第四次会议.[35]ADMM+以非传统安全问题为中心,不断推进各功能领域的合作.具体而言,在人道主义援助和灾害救援、海洋安全、反恐、军事医学、维和行动和扫雷等领域分别成立了专家组开展合作.东盟与有关国家还多次举行上述领域的联合演习,可见其在推动安全合作方面有强烈的意愿和动力.ADMM+多边合作机制的设立标志着东盟在地区安全领域不仅实现了与各大国的安全合作与关系平衡,还初步构建了以其为中心的安全合作网络体系.
EAMF是聚焦海洋安全主题,由政府官员和专家学者参与的1.5轨多边对话合作机制.在2015蓝图中,东盟致力于设立东盟海事论坛（AMF）,并将该论坛打造成为东亚各国开展海洋安全合作的重要机制.2010年8月,印度尼西亚主办了第一次AMF.在2011年11月的EAS上,经日本提议,决定与之前的ADMM+一样,以AMF为基础,纳入对话伙伴国,设立EAMF.2012年10月,在菲律宾举行了首次EAMF.目前,EAMF已经发展成为就开展海洋安全合作以及相关问题进行交流的重要合作机制,在促进亚太国家海上合作、政治互信等方面发挥了重要作用.EAMF在东盟主导下,避免了利益相关国无谓的争论,有效地保持着本地区海域的安全与稳定.[36]东盟通过集体行动,能够在一定程度上保障东盟共识和规范在更大范围内得以适用,这一过程确定了东盟在地区安全框架中的中心地位.其次,东盟一方面拉拢大国来弥补自身在地区安全治理上的不足,另一方面在大国间维持巧妙的平衡,这使东盟在地区安全形势中处于更加有利的位置.[37]
东盟在各种多边合作机制中保持中心性的同时,与大国的双边关系也取得了诸多进展.《东盟宪章》规定有东盟协调者制度,“成员国作为协调者,应当轮流在与对话伙伴国关系上全面负责协调和发展东盟的利益”.[38]在其框架下,东盟国家作为协调者,与对话伙伴国结对,相互协作来维护东盟的利益.早在《东盟宪章》生效前,东盟国家与大国就存在结对帮扶的“惯例”,而东盟协调者制度是对该“惯例”的制度化认可.这种结对每3年更换一次.例如,日本在2012-2015年间与柬埔寨结对,在2016-2018年间与文莱结对.2015-2018年间,越南担任东盟－印度关系协调者,与印度明确了26项优先合作领域的行动计划,并于2018年1月促成印度主办东盟与印度建立对话关系25周年峰会.[39]此外,2015-2018年间,老挝与俄罗斯结对.但与其他对话伙伴国相比,俄罗斯与东盟国家的关系相对疏远,加之俄罗斯正遭受西方制裁,难以提供有力的帮扶.
东盟对话伙伴国在印尼雅加达设立常驻代表处,并派遣驻东盟大使.以2010年美国在雅加达设立常驻代表处为开端,目前已有中国、日本、澳大利亚、新西兰、韩国和印度等对话伙伴国在雅加达设有常驻代表处.各国驻东盟大使与东盟秘书处保持日常联系和沟通,不断加强本国与东盟的合作关系,同时也承担EAS、“10+3”、ARF等多边会议的准备工作.这表明各大国重视对东盟外交,也从一个侧面体现了东盟的中心性.
四、东盟多边外交战略的特点
打造“开放性共同体”这一支柱在2015蓝图中已有规划,2025蓝图只不过是对既有规划的继承.但对2025蓝图和2015蓝图进行比较之后可以发现,升级后的东盟多边外交战略具有如下特点：
第一,进一步加强与大国的合作关系,有效提升东盟所主导的各多边合作机制的地位.“开放性共同体”的行动计划强调增强东盟主导机制的有效性,加强和对话伙伴国以及其他大国的合作.在其他支柱中,东盟也强调与大国关系和东盟主导合作机制的重要性.例如,在2025蓝图中,第二个支柱“在和平、安全、稳定的地区中建设具有活力的共同体”占了相当篇幅,从加强东盟的能力建设和东盟共同体的角度出发,特别强调ARF、EAS、“10+3”、ADMM+等多边合作机制的重要性.
第二,加快实施非传统安全、核不扩散、海洋安全以及南海问题等涉及东盟国家共同利益的行动计划.上述行动计划既包括涉及东盟各国间合作,也包含和大国合作以及充分利用东盟中心性的多边合作机制.具体而言就是,东盟在灾害管理和应对紧急情况时应发挥主导作用,加强和对话伙伴国以及联合国的合作以解决跨境犯罪,提升ARF在增进政治互信和开展预防外交方面的重要性,在ARF和ADMM+等框架内开展联合演习,通过增强东盟中心性及其主导作用以推动海洋安全合作等.[40]当然,东盟主导合作机制的作用在2015蓝图中也有提及,但2025蓝图涵盖了2015蓝图尚未涉及的ADMM+、海洋安全、EAMF等新机制,进一步强调东盟主导多边合作机制的重要性.
第三,进一步加强和其他地区国际组织、国际机制的合作,特别是与上海合作组织、南亚区域合作联盟、海湾合作组织、太平洋联盟、拉美共同体等的合作.2015蓝图提及了各机制间的合作,2025蓝图基本遵循这一方针.但将其与增强东盟在全球化进程中的影响力融合在一起,使得加强各机制间的合作更加重要.在第三个支柱中,东盟将合作的范围扩大至对话伙伴国以外.在第二个支柱中,东盟强调要促进东盟国家参加联合国维和行动,积极参与以联合国为代表的国际行动.[41]这些举措表明东盟国家试图扩大其在全球事务中的影响力,提升其地位.
第四,高度重视海洋安全,合作项目更为多样和详细.2015蓝图虽然已强调应完全履行《南海各方行为宣言》和尽早制定“南海行为准则”,但2025蓝图有关该问题的规定更为详细和具体,这在一定程度上反映了南海问题的紧迫性.2025蓝图的行动计划包括,完全履行中国和东盟在2002年签署的《南海各方行为宣言》,尽快制定具有法律约束力的“南海行为准则”,根据《联合国海洋法公约》等国际规则和平解决领土争端,确保基于《联合国海洋法公约》的航行自由等.[42]东盟领导人会议和东盟外长会议发表的联合声明或主席声明中均不同程度地强调了上述内容,这超越了单个东盟国家的立场,成为东盟针对南海问题的统一立场.关于海洋合作,除了前述通过AMF扩大与各国的对话与合作来维持东盟自身的中心性以外,东盟还强调要与对话伙伴国进一步加强合作.
第五,特别强调要“加强东盟和中国之间的信赖关系”.[43]在2025蓝图中,唯有此处特别指定大国国名并强调要与其加强合作关系的内容.这种把中国专门列入行动计划的做法值得关注.与远隔重洋的美国相比,地处亚洲的中国地缘政治经济地位优越.东盟对美国是否具有继续在亚太地区扮演重要角色的意识和能力心存疑虑,加之中国与东盟国家政治互信关系不断提升,经济关系日益密切,东盟自然要探索与中国的共存之道.[44]当然,东盟加强对华关系并非是抛弃美国的零和博弈.据此认为菲律宾、马来西亚或泰国等国“对华倾斜”的看法值得商榷.东盟国家在经济援助、安全等领域不断增进对华合作关系是不争的事实,但合作领域却是有选择的,在和中国保持沟通和协调时并非照单全收,也有异议和抵制.在加强和中国地战略合作伙伴关系时,东盟国家也在加强和美国、日本、印度等国家的关系.[45]
第六,东盟多边外交战略力图维护的“中心性”体现在其定期主办的各级别多边会议及相关文件中.通常情况下,前述各类多边会议大多与东盟外长会议或东盟峰会同期举行,且按惯例自动在东盟轮值主席国召开.同理,ARF或EAS的主席自然由东盟轮值主席国担任,会议议程也由东盟轮值主席国主导.这从制度上保证了东盟的“中心性”.其次,东盟在各类多边会议的议题设定和共同声明、主席声明的内容调整等方面也发挥着主导作用,特别是在部长级会议以下的技术官员层面的协调方面表现得尤为突出.
五、东盟多边外交战略面临的挑战
在构建三大共同体过程中,东盟通过实施多边外交战略增强其中心性和整体性,继而提升其在国际社会中影响力和地位,面临着以下挑战：
第一,在中美等大国之间摇摆导致东盟的中心性和整体性受损.自进入21世纪,随着中国崛起,从美国奥巴马政府的“亚太再平衡”战略到特朗普政府的“印太战略”构想,以及日本在政治和安全领域所实施的“自由与繁荣之弧”“俯瞰地球仪外交”等战略,大国之间的合纵连横愈演愈烈,东盟对此深感忧虑.近年来,美国、日本和中国在南海问题、亚太经济合作等问题上意见相左,争取把东盟国家纳入本国阵营的动向明显.如前所述,自2015年10月以来,美国认为中国在南海的岛礁建设问题严重,遂以“航行自由”为名,派遣军舰频繁闯入中国驻守岛屿的12海里以内,中国对此反应强烈.2015年11月,美国将其与东盟的关系升级为战略伙伴关系.2016年2月,美国在其境内举行了首次美国－东盟特别领导人会议,并通过了包括南海非军事化和保障航行自由等原则的《安纳伯格庄园宣言》.[46]中国经过数年的努力稳定了南海局势,但美国却推动南海问题“重归”安全议程.特朗普政府发布的《国家安全战略报告》（2017年12月）、《国防战略报告》（2018年1月）等文件均把中国视作主要的战略竞争对手.同时,特朗普政府接受了日本、印度和澳大利亚等国提出的“印太战略”思路,将中国在东南亚的存在视为威胁.[47]与此相比,中国先后在2013年提出“一带一路”倡议,2015年成立亚洲基础设施投资银行,吸引东盟国家积极参与,这凸显了中国强大的引导力.不可否认,美国的东南亚政策依附于其意识形态和大战略需要,具有短期性和不可持续性,东盟担忧美国是否在中美竞争中把东南亚作为防止中国和平崛起和维护美国霸权的一个平台.[48]实际上,东盟在某种程度上仍被当作大国竞争的道具,这也在一定程度上损害着东盟力图维持的中心性和整体性.
第二,内部协调不一致导致东盟的相对边缘化.自东盟成员国扩大为10国后,东盟国家间的协商一致日益困难,各国将本国利益和东盟整体利益融为一体的动机减弱.例如,印尼作为东盟领头羊和东盟国家中唯一的G20成员国独自开展大国外交,东盟在其外交战略中的重要性相对下降.苏西诺执政时期,印尼较为关心跨越东盟的单边外交.佐科总统上台后,这一趋势更为明显.印尼总统外交政策顾问利扎尔·苏克马明确表示,东盟在印尼对外关系中曾经是“唯一的支柱”,但现在只是“支柱之一”.[49]2015年6月,印尼倡议和中国、日本、印度组成“亚洲四大支柱”,以推动“泛印度太平洋”的合作.[50]由于印尼在东盟内部具有重要影响力,印尼等东盟国家优先本国利益的考量在一定程度上影响了东盟的整体性.此外,东盟国家处于不同的经济发展阶段,对经济自由化的立场不同,这也是导致东盟相对边缘化的一个要素.与东盟10国均参与RCEP谈判相比,新加坡、马来西亚、文莱和越南4个东盟国家宣布加入日本主导的新版TPP——《跨太平洋伙伴全面进展协定》（CPTPP）,
在美国总统特朗普执意退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后,由日本主导的CPTPP于2018年3月8日达成最终协议.详见《11国签署不含美国的TPP新协定,或于年内生效》,共同通信社（日本）,2018年3月9日,https://china.kyodonews.net/news/2018/03/679f948ee28a-11tpp-.html.东盟担心这会影响自身的向心力和整体性.[51]
第三,东盟多边外交战略存在一些自相矛盾之处.近年来,亚太地区大国竞争加剧,东盟既有的组织运行机制无法适应激烈变化的国际关系.东盟对加强和大国的合作以及通过以其为中心的合作机制进一步促进三大共同体建设的认识,和保证东盟中心性的认识互为表里.换言之,东盟只是中小国家集团,与大国相比,其领导力和影响力相对弱小.尽管如此,东盟通过大国的相互牵制和其对东盟的照顾,从机制上保持了其在亚太地区一体化进程中的中心地位.当然,东盟国家如何在确保独立自主的同时,在贸易、投资、金融、市场对接、援助、基础设施建设等领域,把大国的力量和资源充分用于本国的经济社会发展,也是一个重要的课题.不容忽视的是,进一步加强和大国的合作以及借助东盟主导的多边合作机制推动东盟一体化进程有可能动摇东盟的内部团结,并降低东盟自身的影响力.近年来,东盟在其一系列的文件中一再强调维护自身的中心性也从一个侧面反映出它的危机感,担心东盟不能长期保持对地区事务的影响力.
第四,东盟通过实施多边外交战略所形成的制度性或习惯性多边合作机制,并不确保东盟能够自动且长期维持其“中心性”.为了应对这一挑战,促使中美日印等大国认识到参加以东盟为中心的多边合作机制的有效性,且能够切实持续参加这些机制,东盟必须按照2010年3月东盟峰会主席声明强调的那样,在内外两方面做出努力.对于一体化发展和共同体建设等内部课题,东盟要采取各种措施,通过维持和增强东盟共同体的凝聚力,不断说服各大国认识并承认东盟在多边合作机制中作为一极的重要性.在对外关系特别是对大国关系方面,东盟应彰显域外国家参加以东盟为中心的多边合作机制的有用性,特别是东盟主导的多边合作机制能够有效解决域外国家间的双边或多边问题.[52]
结论
在亚太地区,中国崛起和中美博弈已成既定事实.但亚太地区国际关系的特点在于,任何大国均无法无力在本地区建立或维持霸权.东盟国家难以单独抗拒大国的压力,而东盟作为地区性国际组织可以发挥不可替代的*作用.东盟积极实施多边外交战略,显示了其对大国政治发挥影响的意志和能力,但东盟主导成立的多边合作机制难以突破大国竞争关系也是不争的事实.东盟能起的最佳作用就是防止大国博弈演变成对抗,继而颠覆东南亚的和平与稳定,更不希望出现任何一个大国独霸地区事务的格局.[53]东盟的多边外交战略无疑面临诸多挑战,但东盟国家的多边外交战略因时而动,对在各大国间保持距离、贸易和经济自由化等重要问题采取因应之策.在存在上述多样性的前提下,东盟国家如何能既维护东盟的整体性,又有效地应对大国并维持其中心性,可谓东盟发展过程中一个值得持续关注的课题.
今后一段时期内,大国之间竞合关系并存,不会出现冷战期间迫使东盟国家选边站队的困境.各大国都在采取不同的方式争取东盟的支持,对东盟维持其在亚太多边合作机制中的中心性表示理解,并给予一定程度的宽容和配合.在大国间没有发生军事对抗或激烈对峙的情况下,东盟不会分裂.东盟在多边外交中采取多极平衡和多头策略,极力避免卷入大国竞争的漩涡,让任何大国都难以在东盟的对外关系中拥有突出的影响力,继而获取大国的合作与支持,以此来扩大东盟的外交空间,并实现自身利益最大化.对各大国而言,让东盟在上述双边和多边合作机制中发挥引导作用,在东盟主导的合作机制中展开良性竞争,从而维持亚太地区的合作关系和稳定秩序,也是利大于弊.
当然,亚太地区既有的多边合作机制并非都以东盟为中心.东盟在2025蓝图中提及要和上海合作组织、南亚区域合作联盟等加强联系与合作,从而在各个领域和层面确保自身的存在感.对东盟而言,如何以集体的名义彰显“东盟的中心性”并非愿景,而是实态,这至关重要.就东盟多边外交战略而言,东盟国家能够在多大程度上以东盟的名义做出贡献值得关注.对东盟国家而言,东盟成功应对大国权力转移的基石乃是“遵守国际社会共通的原则和规范”,即国际社会共同的原则和规范对维系其在国际社会中的生存和发展至关重要.东盟国家对“大国主导国际关系”这一事实烂熟于心的同时,也在充分发挥自身潜在的影响力的能动性.如果东盟国家能够超越国家利益的藩篱,基于大国平衡采取共同措施,那么即便东盟无力解决大国间的纷争,也能在一定程度上防止大国紧张关系升级,对过渡期的亚太地区国际关系起到稳定阀的作用.东盟和东盟国家的这种尝试对亚太地区所有国家而言都是一种有益的举措.
（感谢《南洋问题研究》编辑部及匿名评审专家提出的意见和建议,文中错漏由笔者负责.）
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参考文献：
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