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公共政策类有关论文写作技巧范文 与公共政策过程的基本模式基于权力主导型和联盟型政策的视角有关毕业论文的格式范文

分类:毕业论文 原创主题:公共政策论文 发表时间: 2024-02-16

公共政策过程的基本模式基于权力主导型和联盟型政策的视角,该文是公共政策类有关本科论文范文跟公共政策过程和权力主导和视角有关本科论文范文.

摘 要:在现代社会,依赖官僚制系统输出的政策呈现出集中化、等级化和家长式作风的特征,表现在政策目标群体依赖政策制定者的自我构建,公共政策执行过于重视自上而下的方法,政策评估体系单一化和简单化.权力主导型政策被描述为官僚主导政策目标群体的构建、政策方法的选取以及政策评估中占支配地位的政策.在联盟型政策中,政策分析的单元不再是传统的政府组织,而是政策的子系统.借助政策核心信仰,不同的行动者在公共政策过程中形成支持、中立和反对等联盟,这些联盟中的集体行动和协同一致为公共政策过程提供了可观察和可验证的科学途径.但是,二者都存在各自的缺陷和不足.因此,政策过程只有通过二者交叉化的网络来理解和分析,才能呈现政策过程运行的完整图.

关键词:公共政策过程;官僚制;权力主导型政策;政策联盟

中图分类号:F327

文献标志码:A

文章编号:1008-8520(2017)02-0043-05

在传统政策分析框架中,认为公共政策过程只要具备强有力的权力主导特性,政策就能有效地实现既定的政策目标和提升目标群体的实际福祉.然而,随着公共事务复杂性的加剧、公民权的进一步发展和政策参与渠道的广泛性增强,权力主导型的政策过程面临一系列的困境.政策联盟的构建跳出传统的政策过程仅依赖行政机关、立法部门的委员会和各种集团或利益集团的“铁三角”观念,以政策子系统作为分析单元,来实现政策过程的协同共治.本文通过论述两种基本模式的特征,分析二者各自局限,并从交叉化网络路径的视角出发,力图呈现政策过程的完整图景.

一、权力主导型公共政策的消极特征

公共政策过程的特征,是不同的群体将它们的共同目标指向权力中心,寻求权力中心制定有利于各自群体的政策、方案和计划,而权力中心通过制定和执行政策,来实现对部分目标群体利益的改善与增进.因此,公共政策过程受到政治过程的内在影响,大多数政策都在某种程度上由权力来主导.但是,政治过程的权力结构,要通过某种特定的形式具体化,以便权力主体能够对具体领域实现支配和控制.由政治与行政二分理念所产生的政治与行政在形式或实质上的区分,为这一具体化的形式奠定了基础,这就是行政过程中的官僚制结构.官僚制在高效率的前提下,也呈现出一系列缺陷.这种缺陷会传导到依赖官僚系统制定的政策之中,表现为权力主导型政策.权力主导型公共政策可以描述为官僚主导政策目标群体的构建、政策方法的选取以及政策评估中占支配地位的政策.权力主导型政策视公共政策过程处于政府的控制之下,认为公共政策过程是自上而下的理性活动,各类行动者将自觉按照其角色发挥应有功能.政策执行结果的有效性取决于政策制定者能否正确地制定政策、合理地规定执行规范并有效地保证执行者按既定规范予以实施,而其他的组织和群体不具备促进政策制定与执行的条件,政策的制定和执行只是行政官僚或通过其授权的代表来履行的任务.官僚制自身追求效率的逻辑也就必然隐含着政策追求效率的逻辑.权力主导型政策在强化政策目标、控制政策执行和结果的过程中发挥出独特的优势和执行力,使得公共政策成为现代社会中解决公共事务的有力工具.

在现代社会,公共事务的复杂性日益加剧,大多数政策问题的分散化倾向日益凸显,公众对政策诉求和政策输入结果的期望和选择性日益增强.与此相对应,在政策过程中,权力主导型政策呈现出愈发明显的消极性和被动性的结构特征.

1.权力主导型公共政策对政策目标群体的消极建构.美国学者海伦·英格兰姆进行了明确和富有创造性的说明.他对目标群体的社会结构做了区分,认为目标群体存在强势群体、弱势群体、竞争者、依赖者、不正常者等五种类型,这些不同的类型在政策中获得的收益和成本的分担是不同的,政策主导者对这些群体所使用的政策手段也各不相同[1].即使当强势群体被要求分担部分政策成本时,被选择用于达到政策目标的那些手段也只是使用了最低限度的强制,而且依赖自愿服从和自觉行动.竞争者被置于较远的政策目标群体的地理方位上,他们只是偶尔成为政策的直接受益者,但他们也并不是带有某些负担的政策的接受者,因为他们会有足够的权力来化解施加在自己身上的那些成本,如果他们成为某些负担的政策接受者,他们只是象征性承担而不是实质性负担.针对他们的政策工具既使用正面的刺激手段,也使用负面的刺激手段,但更多地表现为具有强制性的手段.依赖者群体是受益型政策的接受者,但他们从政策中受益的程度比通常想象的要低,即使存在针对他们设计的获益政策,他们也常常成为次要的政策目标,而不是最近或较近的政策目标.他们更多地是接受政策带来的负担,很少能够成为受益型政策的接受者,即使有这种情况,也只是以第二梯队的受益者身份出现,他们是最遥远的政策目标群体.他们是惩罚性政策的最近目标群体,制裁和高压是对付他们首选的政策手段.政策设计方案对目标群体的序列化、等级化的消极建构,在某种程度上和官僚制的属性具有内在性的关联,并使得政策过程的消极性结构特征具有一定程度的稳定性和固化性.

2.权力主导型公共政策对政策制定、执行与评估过程的消极建构.现代政府的责任属性规制政策主导者应对政策失败承担某种后果.在实际的执行过程中,政策也必须在特定的时期内取得实效,这种双重的压力导致政策制定者往往优先考虑和选择那些易于实现的目标和优先挑选那些自身具有解决问题的经验和方法的政策选项,而不是从真实存在的问题为导向进行选择.因为以问题为导向,需要政策主导者花费大量的时间和精力,寻求创新性的方法,既存在风险,也受到等级制的层层制约.其结果是,政策目标设定的科学性受到抑制,加上经验和预测能力的不足,政策目的设定就存在一定的偏差甚至错误倾向.同样,政策的执行大都由不同的部门主体来完成,受部门利益本位主义和不同部门之间的衔接所产生的限制,政策执行并不必然按照政策主导者设计的路线图来进行,政策在执行过程中会被执行者调适和修改,他们会根据自己所认识的政策环境在执行政策中做出部分变动、修改甚至颠覆.政策评估是针对政策结果而言的,政策评估需要设置特定的程序和指标,不同的程序和指标会对评估产生不同的影响.政策过程的复杂性导致对政策结果的评估变得更为复杂,政策评估需要长期的过程来确定结果.政策评估也需要政策受众的广泛参与和意见表达,根据受益对象的真实感受和自我识别,做出全面和科学的评估.在权力主导型的政策中,政策评估往往依据权力主导者的自我判断和推理过程来做出,往往有意遮蔽政策结果的消极方面和产生的副产品,而将结果评估简单化和抽象化,导致政策目标被曲解,政策结果被遮蔽,失去政策过程借助评估对政策进行调整、完善和终止的功能.

二、联盟型公共政策的运行模式

在公共政策过程中,不同的参与者和行动者都发挥着各自不同的角色和功能,政策的有效性取决于具有各自利益、目标和策略的不同参与者互动和协调的整体程度.

1.联盟型公共政策的运行机制.美国学者萨巴蒂尔等人提出的“联盟框架”为这一议题提供了理论创新和独特赋值.联盟框架认为,政策分析单元并不是特定的政府组织,而是公共政策的子系统.“对许多自上而下的政策执行的研究表明,把分析单元确定为政策子系统而不是特定的组织或项目,已成为一项基本原理”[2]185.一个政策子系统包括那些来自公共组织、私人组织中对某一公共政策问题关注的行动者,或那些试图去影响该领域公共政策活动者.政策子系统的概念,将政策分析从传统的关于行政机关、立法部门的委员会和影响单一政府层级的利益集团扩展到另外两个领域:一是政策分析者和研究者,他们在政策思想的产生、传播和发展中起着重要的作用;二是活跃在政策形成和执行过程中的所有层次的政府行动者.他们拥有相当的自由选择权,知道如何根据不同的地方环境把国家政策转化成具体的决策.

2.联盟型公共政策的信仰系统分层.联盟型公共政策从信仰系统出发,通过对信仰系统的分解和分层建构,来*政策过程的经验世界和实践特征,使之更加符合现代社会利益多元化、偏好差异化和利益分配冲突化的情景,为分析政策过程提供科学的基础和依据.人类生活在一个对政策面临的各种问题并不完全确定和并不会做出彻底的理性选择的状况之中,当人们的利益和偏好不相容或出现冲突时,就会存在各种不同的选择,包括较好的和较差的选择.因此,信仰系统在政策领域不仅真实存在,还能为大多数政策所感知.政策核心信仰是基于子系统中的根本性政策立场为特征,它贯穿于整个子系统,尽管变化困难,但如果现实经验揭示出一些严重的反常现象,也能够发生一定的改变和存在对变化的敏感性,它由“基本的价值偏好取向、最关心自己福利的集团或实体以及对问题总体严重性和基本原因的判断、不同层级政府之间权威的合理配置的体制,解决社会问题的能力,公众和专家参与政策的愿望”等说明性成分构成.第二层面的信仰通过工具性的决策和搜索必要的信息以实现政策的核心信仰为特征,通常仅为子系统的一部分,易于根据新的数据资料、新的经验或变化中新策略的出现而改变.不同的公共政策行动者以政策核心信仰为主中心,组合成不同的倡导联盟,每个联盟共享一组统一的政策信仰,从事没有争议或较少争议的政策行动.当一群行动者不满足于现存子系统对某一特定问题的偏见时,就会开拓一个新的子系统,新的子系统会界定新的问题和选择新的行动策略.这样,在政策子系统内不断地进行着“筑巢”,形成新的子集,政策子系统不断地巩固“成熟的子系统”和出现“新生的子系统”.政策的核心信仰和第二层面的信仰塑造着政策子系统中不同联盟的出现、产生和变化,使政策子系统出现了支持者、中立者和反对者联盟,联盟根据对政策核心信仰的认知发生改变,出现强联盟和弱联盟.

尽管并不是所有的政策领域都完全按照联盟框架的逻辑运行,但没有出现联盟型的政策领域,并不能从根本上否定联盟框架的逻辑和自洽性地证明不存在联盟框架.联盟框架提出的信仰系统既为理解政策过程提供了新视角,也为政策变迁提供了原动力.联盟型政策以政策核心信仰为统摄,在政策子系统内,不同联盟之间相互竞争驱动政策变迁,不同行动者能够根据自身对问题的理解和偏好观念参与政策子系统的政策组群.

三、公共政策运行过程的交叉化网络路径

1.公共政策过程的多重认知.公共政策过程,与人们对政策的理解和认知密切相连.人们对政策的理解,呈现出多维的特性.在一定的意义上,人们将政策理解为一种观念,不同的行动者应用政策观念,尝试塑造出一种公共生活的组织方式,政策因此被认为是针对公共问题,在公共领域和私人领域相互论争中被建构出来.但同时,政策也被理解为一种概念和工具,是人们用以清楚地阐明世界的观念,是一种分析统治过程和理解统治复杂性时所运用的概念.不同的行动者利用政策工具,有效地分配价值和资源,促进公共生活的善治和集体行动.在更普遍的意义上,政策被理解为一种过程,它并不是简单地追求共同目标的过程,而是对公共问题和公共事务有着不同观念和观点的参与者之间集体行动的过程.在这一过程中,不同的人们对政策的理解存在不同,参与者和分析者具有不同的视角,处于各种位置的参与者以不同的方式看待相同的问题,但行动者参与政策过程并不是以中立的方式进行,而是有选择性地进行,因为政策在特定的时间集中关注部分事务而不是所有事务.政策不是被决定的,而是多重因素博弈互动的结果,提出政策议题的过程,也是挑战现存政策议程和挑战拥护者的过程,这种挑战要求承认新的政策议题和接纳新的参与者.政策过程也是人们关注的焦点从过程转向结果的过程.“政策可以看成是争论和参与的终止,制定一项政策或改变可以成为开展议程的工具,允许更广泛的参与者加入到竞争博弈中的过程”[2]206.政策理解的复杂性和多元化决定着政策过程的复杂性和多维性.但从具体的政策结构看,政策却是由垂直维度和水平维度构成的二维空间.在垂直维度中,政策被理解为政府选择做什么或不做什么的决定,权力主导型政策就是这种观念和概念的结果.权力主导型政策认为,政策是政府解决事务所依赖的工具,政府组织是公共政策赖以执行的唯一保障和基础,而其他的参与者是政府组织主导的附属物和依赖品,他们按照政府对政策目标的设定、过程的控制和结果的评估行使其附属角色,他们的功能和定位低于政府组织.尽管权力主导型政策在聚集政策资源和控制政策过程中存在优势,但政策资源的存量没有增加,且抑制了其他行动者参与政策过程的动机和意愿.垂直维度的政策过程,导致整个政策系统中成员之间难以形成有效一致的集体行动,他们对政策存在某种程度的不信任、冷漠和不支持.在水平维度中,政策被理解为由不同的信仰、传统、制度、历史文化和不同行动者之间互动的结果.

2.联盟型公共政策的运行优势.联盟型公共政策是上述这种观念的具体化表征.联盟型政策从政策子系统出发,认为不同的参与者和行动者作为政策联盟的潜在成员,拥有非常相近的政策信仰,也愿意在追求政策目标中一致行动,充分调动和激发他们的潜力,能为政策目标和政策结果的产出提供多元的资源保障,更为重要的是,为政策过程集体行动提供有效的行动基础.一方面,对单个联盟而言,拥有共同的目标和信仰,能够寻找到在联盟成员中公正处理各种利益冲突的方案和从事更好的合作,因为联盟内部不断地相互作用,降低交易成本和提升集体行动的能力;另一方面,减少了搭便车行为倾向的发生,在联盟框架中,“联盟成员共享的信仰减少了搭便车的行为倾向,共享政策核心信仰的行动者相互信任,在决什么时能考虑对方的利益以及增加公平分担追求共同目标成员的意愿”[3].最后,联盟型政策对政府的角色和功能给予充分的重视和认同.政府在联盟型政策中的角色和功能不再是单一的主导和控制,而更多的是分散和渗透,在此基础上,为不同联盟致力于解决公共事务和实现政策总体目标进行沟通、协同与合作.政府通过科学、合理的资源配置来弥补其他联盟参与集体行动的政策成本和政策收益的共享,特别是为反对联盟和中立联盟之间参与集体行动提供交易成本,使得不同的联盟致力于集体行动.政府在联盟型政策中分散的、渗透式的角色并没有降低政府在解决问题和资源配置中的重要性,因为相比其他参与者来说,政府掌握着数量较大的资源,通过正式的渠道募集资源有天然优势,利用和使用资源也相对集中和高效.

3.公共政策的交叉化网络应对.在社会领域中,联盟型政策在涉及农业、水利、能源、环境、医疗教育、社会福利、再分配等政策领域真实存在,且特征明显,但也存在法规性政策、项目投资性政策,针对特定问题制定的特定政策,在这些政策领域,联盟型政策应用有限.因此,联盟型政策在普遍化的过程中面临困境,并呈现出衰微的特点.大多数联盟型政策并没有从不同的领域和不同的地区向外延伸.从地区上看,基本限于分权化结构的体制中,从领域上看,也仅仅限于少数几个利益交织和涉及庞大群体规模的领域.因此,从权力主导型和联盟型相互交叉的网络化过程中去理解和分析政策过程,才能完整地呈现出公共政策过程运行的图景.“政策网络的概念在公共政策或政治科学领域的出现与应用,主要起源于现代国家机关推动公共政策时,越来越不容易通过相关部门动员到所有必要的政策资源, 往往必须依赖政策利害关系者的合作,结合与动员原本分散的社会资源,达成在和谐的集体行动过程中解决政策问题,而政策网络正是这种稳定与持续关系所形成的互动形态”[4].公共政策过程并不是“局内人”和“局外人”之间的简单二分,而是一个相互交叉的网络化过程.从逻辑上看,在互动、博弈的政策网络结构中,不存在一个“超级中心”,但政府在网络结构中仍然是最强有力的、不可忽视的节点,具有“导航”的功能,指导政策的制定和执行,它通过构建、调整和激活网络,最大限度地鼓励资源交换.在实际层面,也很少有单一的权力主导型政策;相反,地方行动者也试图追求特定的政策目标.联盟型政策本质上源于公共事务的复杂性和社会成员需求的多元性.社会成员要求政策能够取得实际成效,并以较高的效率来实现对复杂事务的解决,而政府受制自身庞大的官僚体系和规则化的运行机制,解决公共事务和回应公众诉求很难通过自身主导的政策去单一解决.政府只有在充分尊重不同联盟真实存在的经验模式中,通过联盟型政策来实现集体的一致行动和政策的总体目标,才能从根本上增强解决事务的有效性.同样,联盟试图通过改变政府机构的行为以实现他们按照各自政策核心来确定的政策目标,通过不同行动者之间的整体互动,在既定的成本投入基础上,实现产出的最大化,最大限度地增进自身或群体的福祉水平.

参考文献:

[1]海伦·英格兰姆.新公共政策——制度下的公共政策[M].上海:上海交通大学出版社,2005:63.

[2]保罗·A·萨巴蒂尔.政策过程理论[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2004.

[3]科尔巴奇.政策[M].长春:吉林人民出版社,2005:4.

[4]王春城.公共政策过程的逻辑:倡导联盟框架解析、应用与发展[M].北京:中国社会科学出版社,2013:23.

[责任编辑:栾凤廷]

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参考文献:

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